流域既是自然地理單元，更是經(jīng)濟(jì)區(qū)域單元和行政區(qū)域單元重疊的空間結(jié)構(gòu)，是以河流為紐帶的帶狀、多緯度區(qū)域，具有整體性強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度高等特點(diǎn)。
一
流域治理的主要困境
一是跨行政區(qū)協(xié)調(diào)困境。
流域內(nèi)各個(gè)地方政府在水資源利用、水污染治理中矛盾突出，流域治理受制于行政區(qū)劃，協(xié)調(diào)機(jī)制難以真正建立。
二是生態(tài)補(bǔ)償困境。
河流上游在流域的資源開(kāi)發(fā)利用存在成本轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，急需跨省流域生態(tài)補(bǔ)償制度保障體系。
三是跨部門(mén)協(xié)同困境。
江河流域跨行政區(qū)包括省、市和縣，不同層級(jí)難以協(xié)調(diào)。水管理的跨部門(mén)性導(dǎo)致資源和權(quán)力分配的碎片化、政策制定和執(zhí)行的碎片化。
四是地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異困境。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致不同地區(qū)治理力度不穩(wěn)定、治理投入不一致、治理效果不平衡，從而引發(fā)不同行政區(qū)劃間的沖突。
二
新安江生態(tài)治理實(shí)踐
新安江是皖浙兩省人民的母親河。皖浙兩省情系一江新安水，先行探索流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，在生態(tài)共治、產(chǎn)業(yè)共興、人才共享等領(lǐng)域開(kāi)展多方面交流合作，持續(xù)推進(jìn)新安江沿江綠色發(fā)展，在跨省區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)治理上積極積累經(jīng)驗(yàn)，為跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)治理提供了一批可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)。
2012-2020年，皖浙兩省每三年一輪接續(xù)開(kāi)展了三輪新安江生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，取得了豐碩成果，形成了以生態(tài)補(bǔ)償為抓手、以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為根本、以綠色發(fā)展為路徑、以互利共贏為目標(biāo)、以體制機(jī)制建設(shè)為保障的跨省流域生態(tài)補(bǔ)償模式，新安江流域成為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的先行探索地區(qū)。
一是建立權(quán)責(zé)清晰的補(bǔ)償框架。
2012年，財(cái)政部、原環(huán)保部、安徽、浙江正式簽訂《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償協(xié)議》，每輪試點(diǎn)3年，以皖浙兩省跨界斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷4項(xiàng)指標(biāo)為考核依據(jù)。試點(diǎn)工作按照“保護(hù)優(yōu)先，合理補(bǔ)償；保持水質(zhì)，力爭(zhēng)改善；地方為主，中央監(jiān)管；監(jiān)測(cè)為據(jù)，以補(bǔ)促治”的基本原則，設(shè)立新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償資金，主要用于安徽省內(nèi)兩省交界區(qū)域的污水和垃圾，特別是農(nóng)村污水和垃圾治理。十余年來(lái)，皖浙兩省不斷探索流域治理的市場(chǎng)化補(bǔ)償措施，從資金補(bǔ)償向產(chǎn)業(yè)、人才等多元補(bǔ)償擴(kuò)展，共同維護(hù)新安江流域生態(tài)環(huán)境安全。
三輪試點(diǎn)：措施與補(bǔ)償資金情況
二是加強(qiáng)流域上下游生態(tài)共治。
2013年，皖浙兩省按照“保護(hù)優(yōu)先、河湖統(tǒng)籌、綠色發(fā)展、互利共贏”的原則，聯(lián)合編制了《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》，并經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委同意印發(fā)實(shí)施。2021年，杭州和黃山兩市共同編制《新安江流域水生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》，謀劃新安江流域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)工作的規(guī)劃目標(biāo)，嚴(yán)格統(tǒng)一上下游環(huán)境保護(hù)、環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等標(biāo)準(zhǔn)。
目前，皖浙兩省正在積極開(kāi)展《新安江-千島湖生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案》修訂及報(bào)審工作。試驗(yàn)區(qū)建設(shè)方案明確了至2035年的工作目標(biāo)和重要任務(wù)，為杭黃兩市共同打造全國(guó)流域生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)合作與高質(zhì)量發(fā)展的示范樣板指明了方向與路徑。此外，通過(guò)強(qiáng)化水質(zhì)檢測(cè)信息共享、建立多層級(jí)聯(lián)席交流會(huì)議制度、出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，建立雙方共同認(rèn)可的環(huán)境執(zhí)法框架執(zhí)法范圍、執(zhí)法形式和執(zhí)法程序，制定完善邊界突發(fā)環(huán)境污染事件防控實(shí)施方案，構(gòu)建起防范有力、指揮有序、快速高效和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急處置體系。
三是促進(jìn)流域上下游產(chǎn)業(yè)共興。
近年來(lái)，杭州市圍繞新一代信息技術(shù)、智能制造、新能源和汽車(chē)電子、新材料和綠色軟包裝、人工智能、數(shù)字創(chuàng)意、生命健康、綠色食品、徽派古建等九大產(chǎn)業(yè)，與黃山市簽約投資多個(gè)項(xiàng)目。杭黃兩市推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《杭黃毗鄰區(qū)塊(淳安、歙縣)生態(tài)文化旅游合作先行區(qū)建設(shè)方案》，提出以新安江上游“水脈”為軸線，相向帶動(dòng)沿線的山、水、鎮(zhèn)、村，合力構(gòu)建“兩鎮(zhèn)做強(qiáng)、湖城支撐、串珠成鏈”的山水大畫(huà)廊格局。
2022年，國(guó)家發(fā)展改革委、文化和旅游部聯(lián)合印發(fā)《杭黃世界級(jí)自然生態(tài)和文化旅游廊道建設(shè)方案》，提出要立足杭州、黃山兩市優(yōu)質(zhì)自然生態(tài)和文化旅游資源集聚優(yōu)勢(shì)，打造長(zhǎng)三角自然保護(hù)修復(fù)示范帶、全國(guó)綠色發(fā)展樣板區(qū)、世界知名旅游目的地，為推動(dòng)相鄰旅游城市深度融合發(fā)展、提升跨省域旅游風(fēng)景區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力和旅游整體形象提供強(qiáng)大支撐。此外，杭黃兩市在交通互聯(lián)互通上深度融合，進(jìn)一步夯實(shí)兩地產(chǎn)業(yè)共興的發(fā)展基礎(chǔ)。
四是推動(dòng)流域上下游資源共享。
杭黃兩市在人才培養(yǎng)、民生服務(wù)、產(chǎn)學(xué)研合作等方面不斷推進(jìn)深度交流與合作。
人才培養(yǎng)方面，黃山市出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施“迎客松英才計(jì)劃”引領(lǐng)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見(jiàn)(試行)》《黃山市支持科技創(chuàng)新若干政策》《黃山市“柔性引才”管理暫行辦法》等一系列政策文件，支持企業(yè)通過(guò)柔性引進(jìn)、項(xiàng)目引進(jìn)、平臺(tái)引進(jìn)等方式與杭州市加強(qiáng)合作。
民生服務(wù)方面，黃杭兩市人社部門(mén)共同簽署人社共建框架協(xié)議，分別就養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、和諧勞動(dòng)關(guān)系、人事人才、工傷保險(xiǎn)、社保卡應(yīng)用6個(gè)共建領(lǐng)域簽署了專(zhuān)項(xiàng)協(xié)議。
產(chǎn)學(xué)研合作方面，黃山市15家企事業(yè)單位正式加入“杭州都市圈促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化聯(lián)盟”,持續(xù)推進(jìn)浙江大學(xué)、安徽大學(xué)黃山技術(shù)轉(zhuǎn)移中心建設(shè)，探索符合黃山主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化新模式形成了產(chǎn)學(xué)研全方位合作。
三
啟 示
總的來(lái)說(shuō)，流域治理不是單純的生態(tài)環(huán)境治理，而是基于流域的整體的、系統(tǒng)的、協(xié)同的綜合治理，涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化等多個(gè)領(lǐng)域。流域治理應(yīng)立足流域自身特點(diǎn)，結(jié)合國(guó)家、省市戰(zhàn)略，堅(jiān)持圍繞“十個(gè)共”，即規(guī)劃共繪、生態(tài)共保、設(shè)施共聯(lián)、市場(chǎng)共構(gòu)、產(chǎn)業(yè)共興、品牌共推、環(huán)境共建、土地共謀、社會(huì)共享、機(jī)制共創(chuàng)，系統(tǒng)化推進(jìn)流域一體化高質(zhì)量發(fā)展。
審核：李飛孟