隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人群需求的升級(jí)，傳統(tǒng)的單一用地供給模式無(wú)法滿足發(fā)展需求。土地混合利用開(kāi)發(fā)模式在城市規(guī)劃建設(shè)中的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，其在提升城市活力上也發(fā)揮著積極的促進(jìn)作用。其實(shí)早在上世紀(jì)六十年代，簡(jiǎn)·雅各布斯就在《美國(guó)大城市的死與生》中提到：合理的土地混合利用可以將相互聯(lián)系的功能布置在同一區(qū)域內(nèi)，進(jìn)而縮短通勤距離，提高土地集約度，最終提升城市的運(yùn)行效率。
混合用地的概念
在住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布的關(guān)于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》的文件中，混合用地概念首次被正式提出，明確混合用地的定義為：指土地使用功能超出用地兼容性規(guī)定的適建用途或比例，需要采用兩種或兩種以上用地性質(zhì)組合表達(dá)的用地類別。
要真正理解混合用地的概念，還需理清“混合用地”和“用地兼容”的相互關(guān)系。在共性上，兩者都指在同一地塊內(nèi)存在兩種或兩種以上的用地功能。在差異性上，用地兼容是針對(duì)單一用地性質(zhì)的彈性設(shè)置,在地塊無(wú)法或不宜繼續(xù)分割時(shí)，維持原有分類標(biāo)準(zhǔn)下，滿足單一地塊功能復(fù)合的需求（一般情況下指一種用地占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，其他功能在地塊內(nèi)的部分建筑空間上有所體現(xiàn)）；混合用地是多種用地性質(zhì)的高度復(fù)合，在地塊無(wú)法或不宜繼續(xù)分割時(shí)，突破地塊單一使用功能限制，實(shí)現(xiàn)單一地塊多種使用功能的高度混合。
什么用地可以混合利用？
盡管混合用地意在鼓勵(lì)多種用途的功能混合利用，但不是所有的用地均可以混合使用，用地混合開(kāi)發(fā)時(shí)具體要考慮幾種功能之間的適配性與合理性?！冻青l(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》中對(duì)城市與鎮(zhèn)的建設(shè)用地混合使用提供了參考指引（表1、表2），其將用地組合分為了“鼓勵(lì)混合使用”與“可混合使用”兩種類型。
鼓勵(lì)混合使用的用地是指在一般情況下此類用地的混合使用可以提高土地使用效益，促進(jìn)功能互動(dòng)且無(wú)功能干擾，可經(jīng)常使用；可混合的用地是指此類用地應(yīng)視建設(shè)項(xiàng)目條件進(jìn)行具體選擇與裁量。
表1 城市建設(shè)用地混合使用建議指引
注：具體用地類別詳見(jiàn)《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137》
表2 鎮(zhèn)建設(shè)用地混合使用建議指引
注：具體用地類別詳見(jiàn)《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137》
用地混合利用的相關(guān)案例
01 英國(guó)——工業(yè)綜合體
近年來(lái)，英國(guó)的住房需求越來(lái)越高，據(jù)統(tǒng)計(jì)英格蘭每年需要的新房數(shù)量近35萬(wàn)套。越來(lái)越多的開(kāi)發(fā)商將目光看向了用于輕工業(yè)和制造服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)空間，城市核心區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間面臨巨大的生存壓力。
在此背景下，工業(yè)綜合體應(yīng)運(yùn)而生，其理念在于將工業(yè)產(chǎn)業(yè)園、商業(yè)區(qū)、倉(cāng)儲(chǔ)物流區(qū)和零售購(gòu)物空間綜合利用，為空間集約利用和開(kāi)發(fā)需求提供可持續(xù)的方案。其做法在于通過(guò)提升地面層和改造城市裙樓實(shí)現(xiàn)功能混合利用，上層空間配置有住宅、娛樂(lè)和商業(yè)功能，地面層設(shè)置有活力景觀滿足居民需求，底層作為產(chǎn)業(yè)空間滿足企業(yè)需求。
02 香港——二產(chǎn)與三產(chǎn)的功能融合
香港受自身區(qū)位條件的影響，土地供應(yīng)規(guī)模受限，早早步入城市化后期也遺留了大量老工業(yè)廠房閑置的問(wèn)題。為了滿足新時(shí)代下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，針對(duì)新型產(chǎn)業(yè)用地靈活容納和供給，香港將二產(chǎn)功能向新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)延伸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地上二產(chǎn)與三產(chǎn)的功能融合。
2003年,香港對(duì)《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》修訂后,明確了工業(yè)用地的用途有“一般工業(yè)用途”、“特殊工業(yè)用途”和“各類商貿(mào)用地”三類,其中新設(shè)立的“各類商貿(mào)用地”是作為兼容“無(wú)污染工業(yè)、商務(wù)辦公和商業(yè)”的新型產(chǎn)業(yè)用地。新設(shè)立的“各類商貿(mào)用地”必須在適當(dāng)?shù)膮^(qū)域保留工業(yè)用地功能維持無(wú)污染的工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，其他區(qū)域則用作零售、辦公和酒店等功能促進(jìn)區(qū)塊發(fā)展。同時(shí)，“一般工業(yè)用途”用地類別下還設(shè)有“科學(xué)園”，用以滿足科學(xué)研究、新技術(shù)產(chǎn)品研發(fā)的功能需求。在科學(xué)園內(nèi)獲準(zhǔn)開(kāi)展科研工作活動(dòng)的單位，地塊出讓時(shí)可以按“工業(yè)用途”性質(zhì)出讓，促進(jìn)用地的轉(zhuǎn)型升級(jí)。
03 新加坡——靈活調(diào)整的“白地”
1995年，新加坡為了實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中土地開(kāi)發(fā)效益最優(yōu)化和利益最大化，“白地”作為土地利用中的靈活彈性要素被提出并應(yīng)用至今。白地一般指經(jīng)過(guò)研究識(shí)別，確定為區(qū)位好、價(jià)值高和必須提前預(yù)留的靈活使用地塊，旨在通過(guò)土地預(yù)留、混合利用、用途轉(zhuǎn)化和土地溢價(jià)讓利激發(fā)地區(qū)發(fā)展活力和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)不確定性。
“白地”的混合利用開(kāi)發(fā)一般經(jīng)過(guò)三個(gè)流程：一是在土地出讓前通過(guò)策劃公司咨詢確定策劃方案；二是在用地功能策劃過(guò)程中引入市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的多元主題參與商討；三是在用地招標(biāo)時(shí)政府制定混合功能選擇、混合功能配置比例、建筑高度等指標(biāo)約束。
“白地”在用地混合利用上最顯著的特點(diǎn)在于開(kāi)發(fā)商可以于合同規(guī)定的時(shí)間和范圍內(nèi)靈活調(diào)整用地內(nèi)的功能。在規(guī)定的建筑面積內(nèi)實(shí)現(xiàn)任意比例的功能轉(zhuǎn)換，無(wú)需用地功能轉(zhuǎn)變的審批申請(qǐng)和土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換后的土地溢價(jià)費(fèi)用繳納，例如：規(guī)定范圍內(nèi)的用地在旅游旺季時(shí)用地功能為酒店，在旅游淡季時(shí)轉(zhuǎn)變功能用于公寓住宅。
用地混合利用在全球范圍內(nèi)均有涉及，不同國(guó)家與地區(qū)基于自身的發(fā)展條件對(duì)其定義有所差異，關(guān)注的視角與切入點(diǎn)也略有不同，但實(shí)施的目的均是為了實(shí)現(xiàn)土地的集約利用，激發(fā)用地的生命活力。除了上文提到的案例，還有美國(guó)的“工業(yè)—商業(yè)”混合區(qū)、臺(tái)灣的“工業(yè)—文創(chuàng)”混合區(qū)、德國(guó)的“工業(yè)—公園”混合區(qū)等等。
國(guó)內(nèi)近年來(lái)混合用地的開(kāi)發(fā)利用日漸增多，上海、杭州、武漢、深圳、廈門等城市為適應(yīng)城市新的發(fā)展需求，出臺(tái)了土地混合使用的相關(guān)政策。但從實(shí)際來(lái)看，各地在混合用地開(kāi)發(fā)實(shí)踐中面臨著諸多問(wèn)題與困境：一是在規(guī)劃編制中缺乏現(xiàn)行規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)；二是在規(guī)劃設(shè)計(jì)中濫用混合用地；三是在土地出讓中缺乏合適的土地價(jià)格評(píng)估方法；四是在開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中容易受開(kāi)發(fā)時(shí)序影響；五是在土地權(quán)屬登記中難以評(píng)判責(zé)任主體。
新市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，土地混合利用能夠適應(yīng)多元化的市場(chǎng)需求，符合城市集約發(fā)展的導(dǎo)向。面對(duì)國(guó)內(nèi)城市土地混合利用管控體系存在的問(wèn)題，亟需完善相關(guān)的政策條令，落實(shí)土地混合使用體制機(jī)制的保障，實(shí)現(xiàn)城市的多樣化發(fā)展。
參考資料：
[1]黎子銘,王世福.關(guān)鍵地段留白的精細(xì)化治理——新加坡“白地”規(guī)劃建設(shè)管理借鑒[J].國(guó)際城市規(guī)劃,2021,36(04):117-125.
[2]《城鄉(xiāng)用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)GB50137（修訂）（征求意見(jiàn)稿）》
[3]《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》
免責(zé)聲明：文中圖片引自網(wǎng)絡(luò)，如有問(wèn)題請(qǐng)聯(lián)系作者刪除。
審核：李飛孟