中國鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會副會長
浙江省人民政府咨詢委副主任
孫景淼
在以城市高質(zhì)量發(fā)展推進中國式現(xiàn)代化的過程中，有兩個“2.5億”的群體要引起高度關(guān)注：一是65歲以上老人全國有2.5億；二是有2.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未真正市民化。黨的二十大報告明確提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。在我國常住人口城鎮(zhèn)化率已接近65%的背景下，加速農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，是加快城鄉(xiāng)全面融合、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、扎實推進中國式現(xiàn)代化的必然選擇。
改革開放以后，1300萬下鄉(xiāng)知青返城開啟了我國大規(guī)模勞動力向城市轉(zhuǎn)移序幕。至今，農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移大體經(jīng)歷四個階段：
第一個階段是1978年至1991年：城鄉(xiāng)體制改革起步，促進了農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移。黨的十一屆三中全會后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升，農(nóng)村出現(xiàn)富余勞動力，就近就便興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事二三產(chǎn)業(yè)。隨著改革開放的推進，城市二三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，“三資”企業(yè)出現(xiàn)，個體私營經(jīng)濟興起，我國出現(xiàn)第一波農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移大潮，規(guī)模從1983年約200萬人上升到1989年近3000萬人。總體看，這一時期我國農(nóng)村勞動力以就地就近遷移為主，離土不離鄉(xiāng)居多。
第二個階段是1992年至2001年：城鎮(zhèn)化、國際化雙輪驅(qū)動，推動農(nóng)村勞動力大規(guī)模跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。1992年鄧小平南方講話后，國家對農(nóng)民工政策調(diào)整為“鼓勵、引導(dǎo)和實行宏觀調(diào)控下的有序流動”，“糧票”制度取消，以就業(yè)證（卡）為標(biāo)志的管理體制出現(xiàn)，為第二波農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移大潮奠定基礎(chǔ)，2000年農(nóng)民工數(shù)量達到8000萬人，是上一階段的兩倍多。2001年我國加入世界貿(mào)易組織，外向型經(jīng)濟快速發(fā)展產(chǎn)生勞動力需求，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)“離土又離鄉(xiāng)、進廠又進城”特點，開始大規(guī)模流向東部沿海發(fā)達地區(qū)。
第三個階段是2002年至2012年：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，開始農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度探索。黨的十六大首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”，黨中央連續(xù)出臺“一號文件”，正式提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，我國逐步構(gòu)建支持農(nóng)民工市民化的政策體系，使其不僅能在城鎮(zhèn)取得戶口，還能獲得應(yīng)有的選擇權(quán)和發(fā)展權(quán)。到2011年底，我國農(nóng)村外出務(wù)工人口數(shù)量約1.6億人。
第四個階段是黨的十八大以來：實施以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全面融入城市。黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面系統(tǒng)謀劃，明確指出“農(nóng)民進城務(wù)工是個大趨勢，要把該打開的‘城門’打開，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！鞭r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)從過去以戶籍轉(zhuǎn)換、居住地轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)轉(zhuǎn)接為主的“物理變化”，走向真正由農(nóng)民變?yōu)槭忻竦摹盎瘜W(xué)變化”。
改革開放40多年來，我國總計推動超過3億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，但仍有約2.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尚未完全融入城市。顯而易見，在實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的歷史進程中，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為抓手，逐步消除農(nóng)民和市民在實質(zhì)上的差別，最終完全破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民成為一種現(xiàn)代職業(yè)，讓農(nóng)民工成為歷史，是推動城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕、共享現(xiàn)代文明的必由之路。為此，重點要在6個方面扎實推進。
一是大力推進城鄉(xiāng)一體的聯(lián)動改革，同步提高城市人口承載能力和城鄉(xiāng)要素流動能力。深化戶籍制度改革，剝離那些附著在戶籍上的福利和約束，使其回歸到公民基本信息登記功能。加快完善居住證制度，使其成為配置公共服務(wù)和制定社會政策的新依據(jù)。深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快探索農(nóng)村土地承包權(quán)、集體經(jīng)濟股權(quán)、宅基地資格權(quán)“三權(quán)”依法自愿有償轉(zhuǎn)讓機制。重點探索將農(nóng)村宅基地權(quán)益退出與城鎮(zhèn)住房保障相掛鉤，允許宅基地使用權(quán)跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)、交易，探索保權(quán)退出、永久退出等宅基地有償退出機制。
二是打破跨區(qū)域發(fā)展體制機制壁壘，以都市區(qū)和城市群為重點分類有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。進一步優(yōu)化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群的承載能力，使之成為全國跨區(qū)域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要承接地。健全都市圈同城化發(fā)展機制，引導(dǎo)輻射帶動能力強的中心城市與周邊城鎮(zhèn)實現(xiàn)同城化發(fā)展，通過建設(shè)便捷高效的通勤圈、梯次配套的產(chǎn)業(yè)圈、便利共享的生活圈，滿足不同條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口找到適合自身發(fā)展需求的機會。
三是推動以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，探索農(nóng)民非農(nóng)化和市民化同步解決的新路徑。以縣城為重要載體，一體化推動農(nóng)村勞動力的就地就近非農(nóng)化和市民化，可以顯著降低市民化成本，減輕大城市壓力，加快市民化進程。加快落實國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局向縣域下沉政策，大力吸引人才、資本、技術(shù)等產(chǎn)業(yè)配套要素從大中城市向周邊縣域流動。以縣城為重點探索構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機制，建立健全財政轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)人員編制、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加等與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。
四是以基本權(quán)益保障全國通兌為突破口，加快城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。構(gòu)建以新型居住證為核心的常住人口享受基本公共服務(wù)的制度方案，使“居住證”不僅成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城市的“身份證”，還要成為服務(wù)城市的“貢獻證”、共享城市發(fā)展的“權(quán)利證”。不斷提升居住證含金量，探索建立以“居住證+積分制”為依據(jù)的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)梯度供給機制。重點要注重解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口急難愁盼問題，關(guān)愛隨遷子女成長教育，加快發(fā)展保障性租賃住房。推動要素供給與人口承載量相匹配，開展以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為依據(jù)的跨省域“人地錢”掛鉤制度改革試點。
五是不斷提升勞動力就業(yè)水平和技能素質(zhì)，增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向上流動能力。以提高技能素質(zhì)為抓手，不斷增強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)、持續(xù)增收的能力。完善公共就業(yè)服務(wù)體系，鼓勵創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。優(yōu)化職業(yè)技能培訓(xùn)，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口尤其是新生代參加學(xué)歷教育、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，保障其享有公平的就業(yè)機會和職業(yè)發(fā)展。
六是營造包容和諧多元的城市文化，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口加速融入城市社會。更加關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)的“社會融入”，推進思想觀念、生活方式、身份認(rèn)同、民主參與等層面實現(xiàn)融合。營造開放包容的社會氛圍，打破新老市民間交往的各類“屏障”，相互包容、和諧共融。積極引導(dǎo)熱愛所在的城市，提高他們的主人翁意識和歸屬感。
（根據(jù)現(xiàn)場錄音整理）
整理、審核：毛燕武