數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，數(shù)據(jù)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略性關(guān)鍵生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)開放及流通可以降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本、提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因此各國政府都非常重視數(shù)據(jù)開放，尤其是公共數(shù)據(jù)的開放。自2009年以來，美國、英國、加拿大等國家相繼上線了政府開放數(shù)據(jù)平臺(tái)，并且制定了一系列數(shù)據(jù)開放國際合作協(xié)議，如《開放數(shù)據(jù)聲明》等。我國2015年在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》中強(qiáng)調(diào)推動(dòng)政府部門數(shù)據(jù)共享和公共數(shù)據(jù)資源開放。2020年3月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》中提出要加快培育數(shù)字要素市場(chǎng)，重點(diǎn)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會(huì)數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。2022年12月，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》中，明確指出要推進(jìn)公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人數(shù)據(jù)分類分級(jí)確權(quán)授權(quán)使用，標(biāo)志著我國數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)正式進(jìn)入了從頂層設(shè)計(jì)到機(jī)制落地的新階段。
根據(jù)《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報(bào)告——城市指數(shù)（2022年度）》顯示，截至2022年10月底，我國已有208個(gè)省級(jí)和城市的地方政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，其中省級(jí)平臺(tái)21個(gè)(含省和自治區(qū))，城市平臺(tái)187個(gè)(含直轄市、副省級(jí)和地級(jí)行政區(qū))。地級(jí)及以上政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)的數(shù)量從2017年的20個(gè)增長(zhǎng)到2022年下半年的208個(gè)，呈顯著增長(zhǎng)趨勢(shì)。各級(jí)政府也在開放數(shù)據(jù)資源清單目錄、數(shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)開放相關(guān)利益主體等方面制定了一系列的政策，為數(shù)據(jù)開放平臺(tái)以及數(shù)據(jù)流通保駕護(hù)航。目前，我國55.49％的城市已經(jīng)上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“開放數(shù)據(jù)，蔚然成林”的初步愿景。
總結(jié)各地出臺(tái)的公共數(shù)據(jù)相關(guān)地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，公共數(shù)據(jù)定義為國家機(jī)關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)單位，在依法履行職責(zé)或者提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。公共數(shù)據(jù)開放是指公共數(shù)據(jù)來源部門面向社會(huì)依法提供公共數(shù)據(jù)的公共服務(wù)行為。
公共數(shù)據(jù)開放的關(guān)注點(diǎn)
（一）數(shù)據(jù)所有權(quán)難界定
當(dāng)前關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)主要存在兩類主流觀點(diǎn)。一類觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)據(jù)權(quán)屬于數(shù)據(jù)主體（含自然人、法人、非法人組織等）所有，即由產(chǎn)生數(shù)據(jù)的個(gè)體所有。但這種權(quán)屬界定思路難以適配個(gè)人用戶與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)之間的權(quán)利關(guān)系劃分。個(gè)人通過公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)獲取相應(yīng)政務(wù)服務(wù)時(shí)，個(gè)人用戶理應(yīng)是數(shù)據(jù)權(quán)利的擁有者。但從實(shí)際情形來看，數(shù)據(jù)創(chuàng)造價(jià)值的前提是平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)資源的規(guī)模化匯聚，將數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)配置給相應(yīng)平臺(tái)才能讓數(shù)據(jù)被進(jìn)一步開發(fā)利用。
另一類觀點(diǎn)則認(rèn)為，將公共數(shù)據(jù)資源定位為某種類似于自然資源的客體，參照適用憲法上的自然資源國家所有條款，對(duì)公共數(shù)據(jù)資源展開國家的管理與規(guī)制。但公共數(shù)據(jù)可以同時(shí)由多個(gè)主體開發(fā)利用，其獲取過程具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。以資源性產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)與利用的方式確立公共數(shù)據(jù)的法律地位，無法促進(jìn)社會(huì)共享與大眾創(chuàng)造。
（二）公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)存在爭(zhēng)議
實(shí)踐中需要考慮應(yīng)以何種形式授權(quán)市場(chǎng)主體運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)。部分學(xué)者認(rèn)為授權(quán)運(yùn)營(yíng)的法律性質(zhì)是一種特許經(jīng)營(yíng)，因?yàn)槠浔举|(zhì)是一種政府與企業(yè)合作共贏的商事活動(dòng)，雙方之間通過契約聯(lián)結(jié)，該契約既反映了雙方的準(zhǔn)公共服務(wù)買賣合作關(guān)系，又反映了企業(yè)方作為特殊資源的使用者與政府間存在的管理與被管理關(guān)系。但公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)因其運(yùn)營(yíng)主體提供的是具有較強(qiáng)市場(chǎng)化屬性的產(chǎn)品或服務(wù)，且數(shù)據(jù)產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制復(fù)雜難以統(tǒng)一指導(dǎo)，這意味著公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)在特許經(jīng)營(yíng)的費(fèi)用設(shè)定、產(chǎn)品定價(jià)、用戶付費(fèi)以及特許經(jīng)營(yíng)期限測(cè)算等機(jī)制上難以制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
還有部分學(xué)者認(rèn)為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)應(yīng)看做是一種行政許可。這種劃分方法雖然可以解決準(zhǔn)入資格問題，但行政許可中不存在政府提供資源給被許可人使用的情況，同時(shí)運(yùn)營(yíng)主體可能需向政府交納授權(quán)費(fèi)用，這與行政許可的單方性、免費(fèi)性等特點(diǎn)也不一致。
（三）技術(shù)成本與開放效果難以平衡
區(qū)塊鏈作為鏈接多部門的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，系統(tǒng)在前期建設(shè)中需要投入大量時(shí)間、人力及物力。一類觀點(diǎn)肯定了區(qū)塊鏈技術(shù)在公共數(shù)據(jù)開放過程中具有可靠性強(qiáng)、透明度高、信用好和可延展性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，提倡政府應(yīng)采取區(qū)塊鏈技術(shù)推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放。另一類觀點(diǎn)則指出在公共數(shù)據(jù)開放中應(yīng)用區(qū)塊鏈也存在一定問題。首先，在建造、維護(hù)和利用區(qū)塊鏈系統(tǒng)的過程中將會(huì)消耗巨大成本。其次區(qū)塊鏈的技術(shù)特性會(huì)淡化國家監(jiān)管概念，對(duì)現(xiàn)有公共數(shù)據(jù)開放體系和管理機(jī)制帶來沖擊。同時(shí)，在數(shù)據(jù)量龐大的區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)庫中，如果平臺(tái)沒有與參與者建立起良好的協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制，那么電子政務(wù)的信息孤島現(xiàn)象難以消解。
公共數(shù)據(jù)具有高權(quán)威性、高準(zhǔn)確性、高價(jià)值性、高應(yīng)用性等特征，是培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)最容易起步的切入點(diǎn)。推動(dòng)公共數(shù)據(jù)的開放和應(yīng)用勢(shì)必是我國實(shí)施數(shù)字經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的關(guān)鍵一環(huán)，未來如何進(jìn)一步推動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放、共享、應(yīng)用，還要穩(wěn)步探索。
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審核：施劍