土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是支撐高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要保障。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，土地問題成為新型城鎮(zhèn)化進程中的核心問題和基礎(chǔ)問題。在“生態(tài)保護紅線”“永久基本農(nóng)田”“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線的硬性約束下，原來單純依賴土地增量進行城市發(fā)展的模式已經(jīng)難以為繼。面對土地資源稀缺的大形勢，向“土地存量”要“發(fā)展增量”已經(jīng)成為高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。
一、 存量土地的類型
“存量土地”，廣義上講是泛指城鄉(xiāng)建設(shè)已占有或使用的土地，狹義上講是指現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置未利用土地和利用不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，即具有開發(fā)利用潛力的現(xiàn)有城鄉(xiāng)建設(shè)用地。當(dāng)前，向“土地存量”要“發(fā)展增量”，主要是指狹義上的存量土地，主要包括批而未供土地、閑置土地、低效用地三大類。
1.批而未供土地指依法批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收用地中尚未完成供應(yīng)的土地。
2.閑置土地指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足1/3或者已投資額占總投資額不足25%，中止開發(fā)建設(shè)滿1年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。
3.低效用地又稱為城鎮(zhèn)低效用地，指經(jīng)第三次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊且權(quán)屬清晰、不存在爭議的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地。
二、 “存量”變“增量”的主要路徑
1.針對批而未供土地：一是核銷批文，對確實不需要的用地，或因規(guī)劃、政策調(diào)整、不具備供地條件導(dǎo)致批而未供的土地進行清理；二是加快供地，對具備供地條件的土地加快供地，對已經(jīng)實際使用但未辦理供地手續(xù)的，限期完善供地手續(xù)；三是加快規(guī)劃調(diào)整，因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整、政府發(fā)展思路變化等無法供地的，應(yīng)及時調(diào)整規(guī)劃，加快供地。
2.針對閑置土地：一是延長動工開發(fā)期限，簽訂補充協(xié)議，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；二是調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件，重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，重新核算土地價款；三是政府安排臨時使用，期限最長不得超過兩年；四是協(xié)議收回，有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)；五是置換土地，對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可進行置換。
3.針對低效用地：一是增容提質(zhì)。用地模式上“上天入地”，對地上地下空間綜合統(tǒng)籌和一體化開發(fā)，通過提高容積率或建筑密度、增加固定資產(chǎn)投入、進行生產(chǎn)設(shè)備增容和技術(shù)改造升級等方式繼續(xù)開發(fā)提升土地利用水平和產(chǎn)出效益。二是騰籠換鳥。通過在政策扶持、資源配置、行政監(jiān)管、價格和信貸等方面實施差別化政策，引導(dǎo)或倒逼企業(yè)盤活增效或退出，實行“退二進三”“優(yōu)二興三”“退低進高”，實現(xiàn)項目嫁接、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。三是轉(zhuǎn)型升級。利用現(xiàn)有房屋和土地興辦文化創(chuàng)意、科技研發(fā)、健康養(yǎng)老、工業(yè)旅游、眾創(chuàng)空間、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)項目、企業(yè)，落戶生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)公共服務(wù)平臺。四是成片開發(fā)。通過協(xié)商收回、土地置換、收購儲備等方式，將相鄰?fù)恋睾喜⒌揭惶庍M行集中開發(fā)，統(tǒng)一管理。
三、 “存量”變“增量”的保障措施
一是突出規(guī)劃引領(lǐng)，加強規(guī)劃源頭管控。城市規(guī)劃要堅持“一調(diào)兩寬兩嚴(yán)”原則，做到“優(yōu)地優(yōu)用、大疏大密”，強調(diào)向規(guī)劃要土地、要資金，通過調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃，集約節(jié)約利用土地資源，借地生財、借地發(fā)展?！耙徽{(diào)”，就是調(diào)整優(yōu)化既有規(guī)劃；“兩寬”，就是在不影響城市天際線和周邊環(huán)境的前提下，放寬建筑容積率、放寬建筑高度，做好地上、地下兩篇文章，既要將地上建筑的規(guī)劃高度用足、用好，又要充分開發(fā)、利用地下空間；“兩嚴(yán)”，就是嚴(yán)保綠化率、嚴(yán)控建筑密度。通過集中供綠、見縫插綠等方式，確保區(qū)塊高品質(zhì)的綜合價值。
二是加強資源整合。摸清家底，積極盤活存量建設(shè)用地，并依據(jù)國土空間規(guī)劃和土地利用計劃，堅持XOD導(dǎo)向的土地開發(fā)模式，優(yōu)先使用批而未供、閑置、低效土地。堅持落實“增存掛鉤”機制，激勵與約束并舉，發(fā)揮新增計劃的導(dǎo)向作用，倒逼盤活利用存量土地。
三是強化合同履約達產(chǎn)監(jiān)管。健全產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、綜合效益評估、土地使用權(quán)退出等機制，將項目建設(shè)、投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保等要素納入投資建設(shè)協(xié)議管理，明確違約責(zé)任，落實項目建設(shè)、投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保等全過程全要素管理責(zé)任。健全用地全生命周期聯(lián)合監(jiān)管機制，將企業(yè)履約情況納入綜合評價體系。加強企業(yè)誠信體系建設(shè)。
當(dāng)前，在國土空間規(guī)劃體系改革背景下，城市用地從“增量”時代邁入“存量”時代，如何“向存量要資源、向存量要空間、向存量要質(zhì)量”，把“土地存量”變?yōu)椤鞍l(fā)展增量”，讓“寸土”值“寸金”，積極探索可復(fù)制推廣的存量土地開發(fā)利用模式，不僅是本輪國土空間規(guī)劃的重點任務(wù)，同時也是各級政府現(xiàn)代化建設(shè)的重點內(nèi)容。作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，存量土地的開發(fā)利用，有賴于政府、相關(guān)利益主體、市場等多方力量加強協(xié)同配合，打好組合拳，形成政策合力，凝聚發(fā)展動力。
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