近期發(fā)布的《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于全面推進城市更新的實施意見》引起廣泛關(guān)注。城市更新，有哪些實踐探索和難點重點值得關(guān)注？
國家頂層設(shè)計
當前，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展步入中后期，城市建設(shè)由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從有沒有轉(zhuǎn)向好不好，進入城市更新的重要時期。
城市更新行動積極踐行“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，把改善民生作為實施城市更新的出發(fā)點和落腳點，不僅有助于解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，提升群眾獲得感幸福感安全感，也成為新的經(jīng)濟增長點。城市是一個有機體，城市更新行動是個系統(tǒng)工程，就是以城市整體為對象，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以城市體檢評估為基礎(chǔ)，以統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理為路徑，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，推動城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動。
在黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出實施城市更新行動。在黨的二十大報告中提出，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。
習(xí)近平總書記在2022年8月考察遼寧時指出，老舊小區(qū)改造是提升老百姓獲得感的重要工作，也是實施城市更新行動的重要內(nèi)容。要聚焦為民、便民、安民，盡可能改善人居環(huán)境，改造水、電、氣等生活設(shè)施，更好滿足居民日常生活需要，確保安全。
國家住建部在2021年陸續(xù)出臺了《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（2021年8月）、《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》（2021年11月）等一系列文件支持城市更新運動。在前期六個批次的《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機制清單》的基礎(chǔ)上，國家住建部在2022年11月印發(fā)《實施城市更新行動可復(fù)制經(jīng)驗做法清單（第一批）》。政策清單來自不同地區(qū)、不同層級的項目實踐，為各地提供了多種解決實際問題的參考。國家住建部部長倪虹表示，2023年，我國將以實施城市更新行動為抓手，著力打造宜居、韌性、智慧城市。聚焦居民所思所想所盼所急，持續(xù)在解決突出民生難題、創(chuàng)造高品質(zhì)生活上下更大力氣花更大功夫。
北京與上海的城市更新
北京在2021年被列入第一批開展城市更新試點工作的城市，在2022年謀劃《北京市城市更新條例》地方立法工作。該條例在去年11月25日由北京市人大常委會通過，2023年3月1日正式開始實施，為北京城市更新在現(xiàn)行法律框架內(nèi)破解現(xiàn)實難題提供了頂層設(shè)計。該條例明確了北京城市更新包括居住類、產(chǎn)業(yè)類、設(shè)施類、公共空間類、區(qū)域綜合性和其他等6大更新類型，并指出城市更新不包括土地一級開發(fā)、商品住宅開發(fā)等項目。
上海在2023年3月印發(fā)《上海市城市更新行動方案（2023—2025年）》，要開展綜合區(qū)域、人居環(huán)境、公共空間、歷史風(fēng)貌、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和商業(yè)商務(wù)項目等城市更新六大行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。其中，城中村改造是人居環(huán)境品質(zhì)提升行動中的重要部分。
杭州的城市更新
邁入新世紀以來，杭州為應(yīng)對城市化帶來的諸多挑戰(zhàn)，先后實施了近百項重大工程，由點到面、由線到片，大力推進城市形態(tài)、街道建筑、自然人文景觀、城市道路、城市河道、城市產(chǎn)業(yè)、城市管理的有機更新，初步形成了推進“城市有機更新”、走科學(xué)城市化道路的“杭州經(jīng)驗”。在過去幾年，杭州一直圍繞城中村改造、未來社區(qū)建設(shè)、老舊小區(qū)改造、城鄉(xiāng)風(fēng)貌整治提升、歷史文化保護、美麗城鎮(zhèn)建設(shè)等各項工作，推進城市的有機更新。
根據(jù)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于全面推進城市更新的實施意見》，杭州計劃在2023年基本形成具有地方特色的城市更新工作體系，打造一批可復(fù)制、可推廣的城市更新試點項目。到2025年，形成一系列城市更新成果與實施模式，形成一批標志性城市更新示范項目。到2035年，圍繞城市宜居、韌性、智慧目標，城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平全面提升，形成城市全周期高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的城市更新范例。
在實施意見中，把更新的對象分為居住區(qū)綜合改善類、產(chǎn)業(yè)區(qū)聚能增效類、城市設(shè)施提檔升級類、公共空間品質(zhì)提升類、文化傳承及特色風(fēng)貌塑造類、復(fù)合空間統(tǒng)籌優(yōu)化類、數(shù)字化智慧賦能類，以及其他城市更新活動等8大類。
在實施意見中，在規(guī)劃方面的政策規(guī)定有助于推動城市更新。積極探索有利于補充公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全設(shè)施的容積率獎勵與轉(zhuǎn)移等政策；可根據(jù)實際需要，適當增加建筑規(guī)模；對于符合公共利益需要的，可按程序調(diào)整用地性質(zhì)和用途；對間距、日照、退界、交通、市政配套、綠地率、建筑密度等指標要求，可按不低于現(xiàn)狀水平進行控制。
實施意見中也提出要積極推進城市更新立法工作，在政策體系逐步完善集成的基礎(chǔ)上加快轉(zhuǎn)為法律保障。
城市更新的難點
城市更新是一項需要政府、市場、居民三方參與、協(xié)作的工作，單靠政府是推不下去的，單靠市場又容易走偏，所以需要政府的引導(dǎo)，需要市場的發(fā)力，更需要居民的積極參與。北京提出“政府統(tǒng)籌、市場運作，多元參與、共建共享”，上海提出“政府引導(dǎo)，共建共享”，杭州提出“政府主導(dǎo)、多元參與”。三個城市的表述不完全一致，都是指向在政府的統(tǒng)籌、引導(dǎo)和主導(dǎo)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場的作用，鼓勵引導(dǎo)各類市場主體參與城市更新，充分調(diào)動公眾和社會組織的積極性，形成多元化、可持續(xù)的更新模式。
從過去幾年杭州的城中村改造、未來社區(qū)建設(shè)、老舊小區(qū)改造等工作來看，城市更新有兩個難點：第一是如何吸引居民的更多參與。社區(qū)居民與社區(qū)單位大多數(shù)還是游離于社區(qū)公共事務(wù)之外，參與社區(qū)建設(shè)和管理的廣度和深度都不夠，參與動力不足，居民等、靠、要的心態(tài)較重。第二是如何實現(xiàn)更新改造資金的平衡。除了部分新建的未來社區(qū)項目，大多數(shù)更新改造項目仍然依賴于政府投資，并希望通過后期的項目運營來彌補投入。在當前地方債務(wù)較高的情況下，繼續(xù)依靠政府投入顯然難以形成可持續(xù)的更新模式。這都還需要在具體實踐中進一步探索和解決。
審核：李明超