2022（中國）城市學(xué)年會“城市片區(qū)綜合開發(fā)論壇”主題報告分享
2022年11月4日，浙江省首批新型重點專業(yè)智庫杭州城研中心（浙江省城市治理研究中心）、浙江省國土空間規(guī)劃學(xué)會城市綜合開發(fā)專委會等單位在杭州聯(lián)合主辦（中國）城市學(xué)年會“城市片區(qū)綜合開發(fā)論壇”。論壇由浙江省規(guī)劃學(xué)會城市綜合開發(fā)專委會主任、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會主任吳宇哲教授和浙江省規(guī)劃學(xué)會城市綜合開發(fā)專委會秘書長、杭州城研中心研究一處處長李明超研究員先后主持。來自北京、上海、杭州、蘇州、寧波、溫州等地的近20位專家學(xué)者應(yīng)邀參加論壇并作主題報告，浙江省規(guī)劃學(xué)會城市綜合開發(fā)專委會部分成員及關(guān)心城市規(guī)劃建設(shè)的業(yè)內(nèi)人士約50人參加線下交流，線上收聽收看超千人次。為擴大智庫成果傳播，現(xiàn)將根據(jù)華東師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)部黃忠華教授所做主題報告“產(chǎn)業(yè)用地高效配置與城市高質(zhì)量發(fā)展”錄音整理的演講內(nèi)容發(fā)布。
一、產(chǎn)業(yè)用地配置改革與城市高質(zhì)量發(fā)展
二十大報告指出，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。然而，當(dāng)前土地要素市場配置面臨突出問題，具體表現(xiàn)在：一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場尚未真正形成，二是產(chǎn)業(yè)用地市場配置程度還比較低，三是存量產(chǎn)業(yè)用地配置都缺乏市場化配置的活力。雖然各地進(jìn)行了一些探索，如推動城市內(nèi)部存量用地盤活與更新，畝均論英雄等要素市場化配置改革，取得一些積極進(jìn)展，但從面向城市高質(zhì)量發(fā)展來看，仍面臨一些問題。
土地如何通過產(chǎn)業(yè)渠道，與城市的高質(zhì)量發(fā)展聯(lián)系起來，還有待于進(jìn)一步探索。城市高質(zhì)量發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)用地配置仍面臨以下三個問題。
第一個是用地細(xì)碎化。用地細(xì)碎化是一個非常重要的問題，以前文獻(xiàn)主要討論農(nóng)地的細(xì)碎化問題，但是跟城市發(fā)展緊密相關(guān)的恰恰是產(chǎn)業(yè)用地細(xì)碎化。根據(jù)我們測算，中國制造業(yè)企業(yè)平均土地規(guī)模是105，這個規(guī)模是大還是??？若跟美國比是偏小，跟印度比，印度的土地細(xì)碎化還要嚴(yán)重。產(chǎn)業(yè)用地細(xì)碎化問題會帶來一系列的成本和效率損失問題，比如說像印度有一個Tata集團(tuán)，要建造一個汽車廠，由于工業(yè)用地細(xì)碎化問題非常嚴(yán)重，6000多畝的一個汽車廠，需要跟12000多土地所有者談判，交易成本非常高。而美國通用汽車建一個用地5688畝的工廠，只需要跟29個土地所有者談判，這個土地交易成本就小得多。
從全國層面來看制造業(yè)企業(yè)平均用地規(guī)模，有一個非常有意思的現(xiàn)象是，浙江制造業(yè)企業(yè)平均用地規(guī)模最小，平均只有48畝，為全國最小。從另外一個層面上表明，若將產(chǎn)業(yè)用地細(xì)碎化問題解決，土地有效整合起來，產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿€較大，浙江未來土地改革還能釋放更大的潛力。深圳、廣州最近也在積極推行產(chǎn)業(yè)用地整合更新，將零碎產(chǎn)業(yè)用地有效整合起來，釋放土地利用潛力。
分析發(fā)現(xiàn)，杭州實施“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓后，土地細(xì)碎化仍然較為突出，用地面積最大的一個制造業(yè)行業(yè)企業(yè)也只有103畝，低于有效用地規(guī)模要求。我們對6萬多家制造業(yè)企業(yè)的用地效率做了一個測算，發(fā)現(xiàn)這6萬多家企業(yè)的用地規(guī)模與其效率呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，表明低效企業(yè)占了更多的土地，高效企業(yè)占地規(guī)模反而小，即存在土地錯配。我們研究發(fā)現(xiàn)，錯配程度比較大的一些行業(yè)，主要是像工藝品、通訊設(shè)備、儀器、辦公設(shè)備，因為這些產(chǎn)業(yè)門檻較低，各地競相上馬，導(dǎo)致用地錯配。從空間上來看，長三角地區(qū)的產(chǎn)業(yè)空間錯配程度是最小的，用地錯配比較大的主要在中西部地區(qū)這些地方。
第二個是市場摩擦力。土地從低效配置推向高效配置的過程會遇到一些阻力，比如說企業(yè)家拿地難、擴張難、退出難，并存在信息不對稱的問題，這些都是市場的摩擦力。最新的一個對印度的研究發(fā)現(xiàn)印度的土地細(xì)碎化程度、摩擦力比我們更嚴(yán)重，市場摩擦力阻礙企業(yè)有效擴張，降低企業(yè)利潤達(dá)6.5個百分點左右，這是非常顯著的效率損失。
我們用摩擦力來看待浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”改革，原有產(chǎn)業(yè)供地難落地、審批周期長、退出難，這些都是市場的摩擦力，標(biāo)準(zhǔn)地改革通過明確用地標(biāo)準(zhǔn)，降低企業(yè)的手續(xù)成本、降低市場的摩擦力，來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的高效配置。我們發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)地改革后，拿地項目，無論從畝均投資產(chǎn)出、容積率、還是注冊資本金，都比非標(biāo)準(zhǔn)地項目有一個顯著提升。企業(yè)也明顯感覺到標(biāo)準(zhǔn)地改革后，手續(xù)沒有明顯更復(fù)雜，沒有影響他們的生產(chǎn)經(jīng)營，沒有影響土地獲得的難度。所以“最多跑一次”改革，可以從優(yōu)化營商環(huán)境，特別是從降低市場摩擦力來助推產(chǎn)業(yè)和城市的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展。
第三個是產(chǎn)業(yè)用地空間混合利用。當(dāng)前，很多城市產(chǎn)業(yè)存在“集而不群”問題，產(chǎn)業(yè)只是地理集中而并無緊密合作聯(lián)系，更沒有產(chǎn)生積極的集聚效應(yīng)，造成資源和空間的低效利用。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群政策單純注重空間上集中，忽視了企業(yè)和產(chǎn)業(yè)間的知識、技術(shù)鏈的打造。部分城市商住混合用地供給不平衡、不充分、不集約?？臻g上，供給集中在主城區(qū)。業(yè)態(tài)上，集中在商業(yè)、辦公與居住用途的混合，與康養(yǎng)、文化、租賃等用途混合較少。
二、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高效配置
與城市高質(zhì)量發(fā)展的對策建議
（1）在集聚中走向節(jié)約融合。發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動和高效集聚。破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中。
（2）為效率而競爭。深化畝產(chǎn)論英雄改革，拓展畝產(chǎn)的內(nèi)涵，如包括稅收、就業(yè)、能耗、環(huán)境等指標(biāo)。
（3）在開放中融合。打通城鄉(xiāng)和區(qū)域用地市場的暢通循環(huán)。
（4）以市場化的方式配置產(chǎn)業(yè)用地，創(chuàng)新多元市場化的實現(xiàn)方式。
（5）推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升功能，推進(jìn)空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)城融合。
（6）嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)用地的能耗和排放標(biāo)準(zhǔn)，助力雙碳，協(xié)調(diào)環(huán)境規(guī)制政策與土地出讓。
（7）從綜合利用、協(xié)同混合、空間共享等方面來促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地高效配置與城市高質(zhì)量發(fā)展。
整理：溫寒
審核：李明超