2023年1月1日，新修訂的《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》正式施行。其中，一項農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方面的重要制度創(chuàng)新——承諾達標合格證制度（原為食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度），在歷經(jīng)6年試行后，終于被正式寫入法律，標志著農(nóng)產(chǎn)品“默認合格”的時代終結(jié)，逐步走向“承諾合格”時代。
一 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管難在哪里
（一）監(jiān)管對象龐大，監(jiān)管資源短缺
國家統(tǒng)計局2017年發(fā)布的第三次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報顯示，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743萬戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員達31422萬人，其中規(guī)模經(jīng)營戶398萬戶，只占全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的1.9%。家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位的數(shù)量也不及農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶數(shù)量的1%。平均來看，每戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員1-2人，平均每戶規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶生產(chǎn)經(jīng)營人員3-4人。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體總體呈現(xiàn)出小規(guī)模、分布廣、數(shù)量多等特征。
盡管各級政府高度重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，逐年增加監(jiān)管資金投入，將農(nóng)產(chǎn)品抽檢不合格率控制在較低范圍，但現(xiàn)有監(jiān)管資源和執(zhí)行力度的增幅空間已十分有限，不足以有效覆蓋如此大規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營主體。中小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任意識淡薄、生產(chǎn)行為不規(guī)范的問題尚未得到根本解決，農(nóng)藥殘留、微生物超標、非法添加等質(zhì)量安全隱患長期存在。
（二）執(zhí)行成本過高，準出準入脫鉤
理想狀態(tài)下，農(nóng)產(chǎn)品只有在滿足一定質(zhì)量安全標準或要求的情況下，才可以進入流通市場進行交易。為此，農(nóng)業(yè)部門和市場監(jiān)管部門相繼出臺產(chǎn)地準出制度和市場準入制度，設(shè)置入市門檻，要求農(nóng)產(chǎn)品“持證入市”。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體可以依托地方農(nóng)業(yè)部門或者合作組織進行質(zhì)量安全核驗，由地方農(nóng)業(yè)部門負責(zé)開具產(chǎn)地準出證明后，方可進入市場交易。與此同時，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、超市等主體則需要對應(yīng)查驗和記錄入市農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地準入證明。
然而，產(chǎn)地準出證明在長期實踐中并未承擔起應(yīng)用的準出和準入功能。一方面，產(chǎn)地準出證明辦理手續(xù)復(fù)雜，須由地方農(nóng)業(yè)部門負責(zé)開具，所需投入的時間成本和經(jīng)濟成本較高，因此僅在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、“三品一標”農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體等小范圍內(nèi)得到應(yīng)用。另一方面，各地產(chǎn)地準出標準不統(tǒng)一，對產(chǎn)地準出證明中應(yīng)承載的信息內(nèi)容要求各不相同，市場準入制度與產(chǎn)地準出制度銜接困難，票據(jù)、農(nóng)產(chǎn)品、責(zé)任人三者間缺少關(guān)聯(lián)。由此，產(chǎn)地準出證明造假、標簽信息套用等信用問題滋生，市場準入環(huán)節(jié)因高昂的信息查驗成本而產(chǎn)生主觀懈怠，進而誘發(fā)上游生產(chǎn)主體的機會主義行為。
二 什么是農(nóng)產(chǎn)品承諾達標合格證
承諾達標合格證，本質(zhì)上是一張附著在農(nóng)產(chǎn)品外包裝上的標識（信息載體），通過承諾達標合格證可以查看產(chǎn)品的名稱、產(chǎn)地、生產(chǎn)者、承諾內(nèi)容、承諾依據(jù)等信息，因此可以兼具農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準出、市場準入、信息傳遞、質(zhì)量安全追溯、主體責(zé)任認定等功能。
2016年，原農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點工作的通知》，在借鑒工業(yè)產(chǎn)品的管理理念的基礎(chǔ)上，主張對食用農(nóng)產(chǎn)品“責(zé)任人”進行管理而非執(zhí)著于“產(chǎn)品”本身，即強化食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體質(zhì)量安全控制的第一責(zé)任，建立能有效與市場準入相銜接的食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理制度。河北省、黑龍江省、浙江省、山東省、湖南省、陜西省等地率先開展主要食用農(nóng)產(chǎn)品合格證管理試點，并取得積極成效。
2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《全國試行食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度實施方案》，以全國范圍內(nèi)的食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場為試行主體，重點選取蔬菜、水果、畜禽、禽蛋和養(yǎng)殖水產(chǎn)品為試行品類，采用全國統(tǒng)一的合格證基本樣式，由食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者自行開具。在這一階段，農(nóng)產(chǎn)品試點范圍與流通范圍不匹配的問題得到解決，產(chǎn)地準出和市場準入銜接更加緊密，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體自律性逐步形成。
2021年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于加快推進承諾達標合格證制度試行工作的通知》，明確將合格證名稱由“食用農(nóng)產(chǎn)品合格證”調(diào)整為“承諾達標合格證”，在合格證內(nèi)容和形式上也有較大調(diào)整。如下圖所示，2019年全國試行階段合格證相較于2016年試點階段的合格證，剔除了“確保合格的方式”，新增了“承諾內(nèi)容”。到了2021年推行階段，除了主名稱變更外，承諾達標合格證增補了2016年合格證中的承諾依據(jù)，重點突出了“承諾”的具體內(nèi)容和依據(jù)。這一做法強調(diào)了“誰開具、誰負責(zé)”的原則，從事前審核轉(zhuǎn)向事后追責(zé)，進一步強化生產(chǎn)者的質(zhì)量安全責(zé)任意識。
三 “承諾達標合格”等于“合格”嗎？
自我承諾式的達標能代表真正的達標嗎？這也是該制度自2016年試行以來受到社會公眾熱議的原因，許多人仍然擔心承諾達標合格證會變成形同虛設(shè)的一張標簽。
的確，在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂之前，承諾達標合格證制度由于缺少上位法依據(jù)，在推廣過程中面臨較大阻力。換言之，食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者不承擔未開具承諾達標合格證的法律責(zé)任。如今，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》時隔12年再次修訂，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社必須依法開具承諾達標合格證（鼓勵和支持農(nóng)戶開具）、收購單位或個人必須依法收取保存農(nóng)產(chǎn)品程度達標合格證，需在混裝和拆分后重新開具承諾達標合格證，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場作為市場準入第一道門檻則需依法查驗、收取和保存入市農(nóng)產(chǎn)品承諾達標合格證。與之相對應(yīng)的，檢查農(nóng)產(chǎn)品承諾達標合格證開具情況被列為地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的重點監(jiān)管工作之一，對違反開具要求的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體、收購主體以批評教育為主，情節(jié)嚴重將處以罰款。然而，我們?nèi)孕枨逦卣J識到，法律依據(jù)的完善只是起點，“承諾達標合格”要想等價于“合格”（成為代表質(zhì)量安全的市場信號），還需要重點關(guān)注其他制度配套和具體執(zhí)行上的問題。
第一，要開展合格證開具配套服務(wù)。一是要盡可能提供免費的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體自主或委托開展質(zhì)量安全檢測，提高承諾達標合格證的“合格代表”水平。相關(guān)部門應(yīng)積極爭取資源、合理安排資源用途，爭取向小農(nóng)戶免費提供服務(wù)，堅持幫扶小規(guī)模生產(chǎn)主體，不斷強化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的責(zé)任意識，增強其參與開具承諾達標合格證的積極性。二是要積極提供數(shù)字化服務(wù)，考慮在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體管理平臺或是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，增設(shè)承諾達標合格證開具的功能，一方面可以減少農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體的時間和經(jīng)濟成本，另一方面為相關(guān)部門實施監(jiān)管提供渠道。
第二，要建立信用檔案和失信管理制度。對于采用偽造、虛構(gòu)、冒名的合格證的責(zé)任主體，考慮將失信行為計入個人信用檔案，同時在一定時間范圍內(nèi)限制失信主體再次進入市場交易，要讓廣大農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體充分意識到，承諾達標合格證代表著個人信用，是真正意義上的“入市許可”。責(zé)任主體的長期失信行為，將對其未來的產(chǎn)品交易、日常居行等造成不便，以此突出承諾達標合格證的嚴肅性。
第三，要嚴格落實監(jiān)管部門工作責(zé)任。合格證不是全部把責(zé)任推給生產(chǎn)經(jīng)營者，強化生產(chǎn)經(jīng)營主體責(zé)任是其中一個方面，監(jiān)督管理力度仍需跟上，甚至需要更強。監(jiān)管部門應(yīng)考慮將承諾達標合格證制度納入地方考核；將承諾達標合格證與參加各類展示展銷會、參評各類品牌、獎項和項目支持掛鉤；加速原產(chǎn)地證明向承諾達標合格證的轉(zhuǎn)換，加強“三品一標”、良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、HACCP認證同承諾達標合格證的匹配對接；統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全抽檢、追溯體系建設(shè)、市場準入監(jiān)管等具有目標一致性的工作內(nèi)容，減少資源重復(fù)投入，提高監(jiān)管效率。
審核：蔡 峻