河南省人大常委會原副主任
中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長兼秘書長
張大衛(wèi)
尊敬的王國平書記，尊敬的浙江省、杭州市和我們浙江大學的領導，以及來自全國各地的領導專家學者、參加會議的各位朋友，大家好！今天我?guī)Я艘粋€話題，用視頻的方式向大家做匯報，題目是《城市高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系建構的幾個問題》。
我國城鎮(zhèn)化正處于發(fā)展鞏固提高的新階段，城市發(fā)展是經(jīng)濟增長的主動力，其在吸納人口促進就業(yè)、集聚產(chǎn)業(yè)和各類要素，帶動農(nóng)村及相關貧困地區(qū)發(fā)展等方面都起著非常重要的作用。有幾個圖表，表一是2021年城鄉(xiāng)人口和就業(yè)的情況，表二是2021年城鄉(xiāng)居民人均收入的情況，城市是經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展和居民高品質(zhì)生活的載體，我國已經(jīng)邁上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。城市在引領中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，增進民生福祉，構建雙循環(huán)新格局，參與全球經(jīng)濟合作與競爭中，更需繼續(xù)發(fā)揮扛大梁的作用。黨的二十大對城鎮(zhèn)體系、城市規(guī)劃、城市發(fā)展、城市建設與管理都提出了更高的要求，內(nèi)容包括深入實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以城市群、都市圈為依托，構建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，提高城市規(guī)劃建設治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動。加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市等等，這些內(nèi)容都為中國城市如何實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展指明了方向和路徑。實現(xiàn)上述的戰(zhàn)略任務，就需要為城市高質(zhì)量發(fā)展提供一個目標體系，形成一個清晰有序的坐標系統(tǒng)，使城市在發(fā)展過程中有一個較好的參照考量和評價標準。
那么城市高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)涵是什么？理論界從動力、目標、內(nèi)容等向度出發(fā)都有一些討論。我國城市發(fā)展程度不同，自然資源稟賦也不同，其長期形成的地域文化、產(chǎn)業(yè)特色，規(guī)定了不同城市發(fā)展對價值目標的選擇，具有多向度的特征，也就是有不同的價值偏好。城市高質(zhì)量發(fā)展需要測度的指標涉及方方面面，但在建造系統(tǒng)的評價體系時，涉及高質(zhì)量發(fā)展本質(zhì)及基本內(nèi)涵的指標卻是不可或缺的，比如增長、就業(yè)、綠色低碳、創(chuàng)新、開放、智慧、易居、健康、韌性、公共服務等。目前社會上有不少機構建構了相關的指標體系。2020年國家標準委還發(fā)布了城市發(fā)展質(zhì)量評價指標，但無論從實踐看，還是從黨的二十大提出的新要求來看，這些指標系統(tǒng)仍顯不足，結(jié)構上還存在著這樣那樣的缺陷，改進的空間仍然很大。中國國際經(jīng)濟交流中心近年來也為此做了一些嘗試，對這些指標體系也進行了研究?，F(xiàn)在我就4個相關問題粗略地談一些看法。
低碳城市
第一是關于低碳城市，目前全國已經(jīng)有36個低碳城市試點，它承擔的試點任務是以盡可能少的溫室氣體排放來推動城市經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)步增長。這一探索實施的要點是在確保城市就業(yè)率和國民收入穩(wěn)步提高的條件下，減少能源供應系統(tǒng)和終端能源消費部門的溫室氣體排放量，提高城市碳匯水平，建立起低碳城市的生態(tài)體系。我們中心課題組研究認為，實現(xiàn)低碳城市發(fā)展目標的主要手段，一是低碳技術的發(fā)展和應用，二是發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，循環(huán)經(jīng)濟等。三是低碳管理，包括制度、政策、目標和規(guī)劃管理等。四是建立良好的微循環(huán)系統(tǒng)，其中包括綠色消費、居民行為和低碳社區(qū)等等。一個城市實現(xiàn)低碳發(fā)展追求的目標應該主要有這么幾項，綠色能源、綠色交通、綠色建筑、綠色產(chǎn)業(yè)、環(huán)境共生、低碳社區(qū)、城市空間規(guī)劃、低碳管理體系等等。目前我國尚缺乏統(tǒng)一的低碳城市指標體系，對國內(nèi)外一些可供參考借鑒的指標體系進行分析。我們可以看出來他們有一些基本的特點，現(xiàn)在我將這些指標體系設計的分類框架，也就是說他們的一級指標舉例如下，比如聯(lián)合國人居署人居議程指標體系，它主要包括了安居、社會發(fā)展、環(huán)境管理、綠色發(fā)展等。第二就是全球城市指數(shù)指標體系，它內(nèi)容主要包括城市服務和生活質(zhì)量。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展指標體系分為17大類179個目標，一級指標主要涉及了消除貧困、消除饑餓、良好健康與福祉、優(yōu)質(zhì)教育、性別平等、清潔飲水和衛(wèi)生設施、廉價和清潔能源、體面工作和經(jīng)濟增長、工業(yè)創(chuàng)新和基礎設施、縮小差距、可持續(xù)城市和社區(qū)、負責任的消費和生產(chǎn)、氣候行動、水下生物、陸地生物、和平正義與強大機構、促進目標實現(xiàn)的伙伴關系等等這樣17項指標。那么中國人居環(huán)境獎評價指標，一級指標主要包括居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、公共安全、經(jīng)濟發(fā)展、資源節(jié)約，中國城市發(fā)展戰(zhàn)略績效指標體系，包括經(jīng)濟生活、社會發(fā)展、生活質(zhì)量、城市基礎設施、環(huán)境管理、國際合作。中國城市科學發(fā)展綜合評價指標，包括經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、居民福祉。中國低碳城市評價體系，這里面包括一級指標還有規(guī)劃目標、媒體傳播指標、新能源與低碳產(chǎn)品、低碳出行、綠地面積、綠色建筑、空氣質(zhì)量、減碳以再生資源、公眾滿意度、一票否決制等等。住建部中國城市可持續(xù)發(fā)展指標包括了居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、社會和諧、公共安全、資源節(jié)約、社會發(fā)展。中國國際經(jīng)濟交流中心和哥倫比亞大學、阿里研究院、飛利浦中國合作，分別推出了國家、省級和100個城市的可持續(xù)發(fā)展評價指標體系。一級指標為經(jīng)濟發(fā)展、社會民生、資源環(huán)境、消耗排放、治理保護中心。低碳生態(tài)城市體系課題組已經(jīng)向有關部門建議，在設置國家指標體系的時候，能夠從國外14個的體系中和國內(nèi)的11個標準中來參考選舉，同時能夠在此基礎上建議形成中國低碳城市評價指標體系的基本框架如下，向國家有關部門已經(jīng)正式提出了這樣一個建議，實現(xiàn)低碳城市的發(fā)展愿景，還有三個最為關鍵的因素，一個是技術進步，二是政策扶持，三是管理創(chuàng)新。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會以及應對氣候變化技術開發(fā)轉(zhuǎn)讓北京宣言都強調(diào)了，低碳技術在減少化石能源依賴，提高能源安全節(jié)能減排和創(chuàng)新業(yè)態(tài)，提供大量新就業(yè)崗位的這樣一些重要性，而這些技術是需要一些有效的政策來提供保證的。
下面給大家提供一個表，就是我們中國城市目前比較適用的一些低碳技術和一些政策措施，現(xiàn)在做個列表。要實現(xiàn)低碳城市發(fā)展目標，仍有一些技術亟待突破，比如儲能技術、碳捕捉技術以及碳儲存技術等等。在政策措施上也有一些如何使綠色的能源它的價格能夠被市場接受并具有競爭力。然后鼓勵發(fā)展分布式能源，以使民眾和眾多的市場主體能夠分享綠色能源福利等等這樣一些問題，構建低碳城市指標體系，仍需要面對一些指標可獲得性不高，而且各地統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一的問題。因而在管理創(chuàng)新方面，首先是在目標管理上要體現(xiàn)出來，要盡快地實現(xiàn)由能耗總量和能耗強度雙控，向碳排放總量、碳排放強度雙控的轉(zhuǎn)變，將碳排放總量、單位產(chǎn)值碳排放、人均碳排放、碳匯、生物多樣性等等這樣一些方面的指標，能夠盡快地納入統(tǒng)計體系，因為現(xiàn)在我們統(tǒng)計還不包括這些指標。
其次是盡快建立城市生態(tài)足跡管理理念，生態(tài)足跡又稱為生態(tài)生物生產(chǎn)力、地域空間或者具有適當承載力的生態(tài)系統(tǒng)。我習慣把生態(tài)足跡稱為環(huán)境容量，也就是說一個城市要有廢棄物可以消納，而資源可以再生的這樣一個能力，并要求能夠形成新的自然生態(tài)系統(tǒng)，這就需要在城市發(fā)展的同時，能夠配套規(guī)劃一定的具備生物生產(chǎn)力的土地和水域空間，并與城市周邊的綠水青山、田土沃野能夠銜接和融合在一起。更需要加快將生態(tài)環(huán)境的管理由標準管理、總量管理、質(zhì)量管理向用容量管理轉(zhuǎn)進。完善低碳城市管理，還需要在一系列的制度建設上下功夫，比如建立溫室氣體排放和節(jié)能目標責任考核制度，統(tǒng)計核算監(jiān)測與報告核查制度，投資項目碳排放評估和準入制度，低碳產(chǎn)品標準標識認證制度、低碳發(fā)展財稅與專項資金支持制度等等。標準和指標體系的構建是引導發(fā)展方向和重點的大事，是國家核心利益與競核心競爭力的重要組成部分。中國城市高質(zhì)量發(fā)展，包括智慧城市、韌性城市等等，都要抓緊補上指標和數(shù)據(jù)缺失的短板。
衛(wèi)生健康城市
第二個問題是向大家匯報一下關于衛(wèi)生健康城市，這次新冠疫情在全球的蔓延，讓我們深切認識到了國家公共衛(wèi)生體系、重大疫情防控救治體系、醫(yī)療體系、應急保障體系、健康管理體系等等存在的一些短板，看到了地區(qū)和城鄉(xiāng)間醫(yī)療衛(wèi)生資源分布的不平衡性，也見證了人口、產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療資源集中的一些都市由于衛(wèi)生健康管理存在的脆弱性，而給農(nóng)村相交地區(qū)帶來的重大的沖擊。國家早已經(jīng)實施了健康中國戰(zhàn)略，二十大報告進一步強調(diào)了人民健康的重要性，提出把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置，完善人民健康促進政策的工作要求。鑒于此項工作的重要性，中國國際經(jīng)濟交易中心于2020年就成立了中國衛(wèi)生健康發(fā)展評價報告這樣一個課題組，克服了多種統(tǒng)計指標可獲得性差、城市間統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一等種種困難，于當年即向社會發(fā)布了報告成果，成為我國第一份此類的評價報告。去年的杭州城市學年會上，我也講到了評價報告的一些基本情況，那么今年中心和中國國藥集團、飛利浦、中國等中外企業(yè)聯(lián)合組成了課題組，繼續(xù)加強研究，將于近期以藍皮書的方式向社會發(fā)布衛(wèi)生健康發(fā)展評價報告。報告中，衛(wèi)生健康指標體系分別設為國家級、省級和城市級，其中一級指標有5個，分別為衛(wèi)生健康資源、衛(wèi)生健康環(huán)境、衛(wèi)生健康投入、衛(wèi)生健康管理、衛(wèi)生健康水平等等。我們設置了衛(wèi)生健康指標體系城市版的表格。那么二級指標國家級有10個，省級有12個，城市級有17個。三級指標國家級48個，省級44個，城市級76個。為什么不同層級的指標，那么有不同的數(shù)量呢？因為它其中存在的差異性主要還是在于統(tǒng)計指標的缺失，就是有些城市包括有些指標我們沒有辦法拿到，目前只有省轄市、省會城市，也包括自治區(qū)首府城市和深圳、寧波、青島、大連、廈門等共36個城市具備評價條件。近期我們也準備把它擴大擴大到100個城市，我們希望衛(wèi)生和健康兩大領域能夠成為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐和發(fā)展績效評價的重要內(nèi)容。
智慧城市
第三個問題匯報了關于智慧城市，智慧城市的建設目前有三個問題需要引起重視。一就是概念，什么是智慧城市？一些地方利用現(xiàn)代信息技術的基礎設施和運營服務能力，在數(shù)字平臺的基礎上構建了數(shù)字城市、數(shù)字政府、城市大腦等智能化城市管理體系。數(shù)字城市側(cè)重于將城市中物理世界的人、物和事兒以及場景等所有的要素數(shù)字化，形成一個可用數(shù)字來描述的新城市空間，也就是數(shù)字空間。那么它為今后城市的數(shù)字化發(fā)展和數(shù)字化管理還是打下了很好的基礎。數(shù)字政府和城市大腦則強調(diào)數(shù)字化對政府管理系統(tǒng)的改造，強調(diào)政府對數(shù)據(jù)資源的采集、分析、開發(fā)和利用，強調(diào)利用現(xiàn)代技信息技術和數(shù)據(jù)，為城市管理者提供更強大的決策控制和服務功能的支撐。智慧城市它有了給數(shù)字化城市、數(shù)字政府、城市大腦很深刻而泛在的內(nèi)涵。我認為它的突出特征有這么幾條，一它是現(xiàn)代信息技術的高度集成。二它是信息應用的深度的整合。三城市各要素全面數(shù)字化，并且能夠培養(yǎng)出數(shù)字化以后的各種要素，它的感應、感測、感知的生物學能力，第四是構成泛在網(wǎng)絡社會和虛擬數(shù)字空間。第五是形成虛實結(jié)合的數(shù)字型生態(tài)系統(tǒng)。第六是各系統(tǒng)間形成自覺的協(xié)同能力，這條非常重要，就是各個系統(tǒng)之間它會自覺的來進行協(xié)同。第七，各個機體它具有自覺的學習積累、分析、修正、完善和創(chuàng)新發(fā)展能力，這就是它自身要有學習能力。第八是將城市管理平臺功能轉(zhuǎn)為政府與居民的雙向溝通，比如說政府的健康服務和居民的自我健康管理，它應該是一個雙向溝通的。另外還有共享共用，能夠突出為居民提供精準及時多樣化的服務。
智慧城市強調(diào)技術支撐和平臺應具有認知、協(xié)調(diào)、服務和再協(xié)調(diào)的能力。同濟大學朱大建教授提出微基建的概念以后，人們對智慧城市的建設有一些新的啟發(fā)，它不單是由政府去建一個宏大的數(shù)字化的平臺架構，而是要在城市構建起泛在化、人人參與其中的數(shù)字化社會，培養(yǎng)出能夠再生的微細胞數(shù)字要素和能進行微循環(huán)的數(shù)字化城市機體。它不是要在塑造一個萬能的政府，而是要能夠建一個智慧的社會。第二個問題就是目前的數(shù)字城市，也還是沒有一個科學和令人信服的技術標準。第三個問題是沒有一個權威的指標評價體系。出于研究的需要，我認為智慧城市指標評價體系應該有這樣的一個基本框架。
韌性城市
第四是關于韌性城市，聯(lián)合國經(jīng)社理事會2016年提出了21世紀人類最大的挑戰(zhàn)之一，就是如何管理好城市。最近幾年來，人們對自然災害、疫情突發(fā)事件等給城市帶來的災難性影響體會很深。所謂韌性城市，國際社會通常是用于防災減災，是指城市能夠憑借自身的能力抵御和減輕災害，并能夠快速的恢復并且實現(xiàn)正常運行。那么從現(xiàn)實看，對城市造成重大災害甚至災難的，已經(jīng)不僅僅是自然災害這樣一個因素，它還應該包括大流行病、公共衛(wèi)生事件、重大生物災害、突發(fā)事件，包括戰(zhàn)爭、政治沖突、特大事故等等，也要包括供應鏈的中斷。而抵御災害和恢復城市運營，也不僅僅要靠城市自己的稟賦和能力，除了要自我修復更新以外，它也要有良好的外部合作能力和條件。在研究韌性城市的技術標準和指標體系評價體系的時候，我認為應該考慮以下幾個方面，第一是自然稟賦，第二是基礎設施，包括信息交通、能源倉儲等等這樣一些服務供給能力的技術因素和備份的模塊。第三是經(jīng)濟彈性，包括產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的安全。第四城市功能的改造，也就是維持社會穩(wěn)定性運行，城市修復和更新的這些能力要提高。第五是治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，包括應急能力、組織系統(tǒng)的高效性，還有智慧城市的平臺的應用等等。城市的領導者應該加強對韌性城市建設的緊迫感和責任感。
最后，關于城市高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系的構建，我還有幾條建議，一是應該抓緊完善現(xiàn)有的統(tǒng)計指標，使其可統(tǒng)計、可報告、可核查、可公開。二是制定科學、通用、規(guī)范、統(tǒng)一的技術標準，包括城市的績效管理以及安全、衛(wèi)生、生態(tài)、環(huán)保的監(jiān)管有所依據(jù)。三是在上述工作的基礎上，綜合利用大數(shù)據(jù)資源及手段，能夠建立起權威的指標績效評價體系，就要充分利用大數(shù)據(jù)的手段。第四是在確保國家數(shù)據(jù)安全、社會數(shù)字產(chǎn)權和個人數(shù)據(jù)隱私保護的基礎上，劃定公共數(shù)據(jù)應用的邊界，推動政府公共管理數(shù)據(jù)能夠得到充分的開發(fā)利用。
謝謝大家。
（根據(jù)視頻錄音整理）
整理：陳正怡然
審核：施劍