一、案例背景
德國(guó)是較早重視生態(tài)保護(hù)并推行生態(tài)補(bǔ)償制度的國(guó)家，早在1976年就頒布了《聯(lián)邦自然保護(hù)法》，對(duì)保護(hù)自然資源、防止侵占、占用者義務(wù)、決策優(yōu)先度、占用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了規(guī)定，首次在聯(lián)邦層面正式確立了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆傻匚?，讓生態(tài)補(bǔ)償成為了自然生態(tài)系統(tǒng)“占用者”必須履行的法定義務(wù)。經(jīng)過(guò)多次修訂，2010年新頒布實(shí)施的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》要求“（因某種原因）對(duì)自然生態(tài)造成的影響必須得到補(bǔ)償”，并對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出了更具體的規(guī)定。
利用生態(tài)賬戶體系（Eco-account System）消除生態(tài)影響，是德國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N典型方式。生態(tài)賬戶實(shí)際上是一個(gè)自然保護(hù)措施的“賬戶”，以可交易的生態(tài)積分（Eco-Points）來(lái)衡量，當(dāng)未來(lái)建設(shè)項(xiàng)目需要占用自然生態(tài)空間、對(duì)景觀產(chǎn)生破壞并且需要進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，可以使用生態(tài)賬戶中的生態(tài)積分來(lái)消除負(fù)面的生態(tài)影響。德國(guó)對(duì)生態(tài)賬戶補(bǔ)償模式的探索始于1998年，由各州法律進(jìn)行具體規(guī)定，目前德國(guó)許多地區(qū)都建立了生態(tài)賬戶體系，有力地推動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施。
二、具體做法
1.生態(tài)積分交易需求的培育
生態(tài)積分衡量的是自然生態(tài)系統(tǒng)及物種生存空間的生態(tài)價(jià)值。德國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律的嚴(yán)格執(zhí)行以及預(yù)先補(bǔ)償措施的確立，是培育生態(tài)積分交易需求的基礎(chǔ)。
根據(jù)德國(guó)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》第14條和第15條，所有導(dǎo)致地表形態(tài)或土地用途發(fā)生變化，或者導(dǎo)致與地層相連的地下水位發(fā)生變化的行為，都可能會(huì)影響自然生態(tài)環(huán)境和景觀功能，因此都被視為產(chǎn)生了“生態(tài)影響”。按照“誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，造成生態(tài)影響的責(zé)任主體有義務(wù)通過(guò)自然保護(hù)和景觀管理措施，或者以其他替代措施來(lái)補(bǔ)償不可避免的不利影響，如購(gòu)買生態(tài)積分或自行運(yùn)營(yíng)生態(tài)賬戶等，以彌補(bǔ)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的生態(tài)成本，并且需要在建設(shè)活動(dòng)開始前完成補(bǔ)償措施，才能獲得項(xiàng)目許可。
2.生態(tài)賬戶的創(chuàng)建和使用
德國(guó)規(guī)定三種情形禁止建立生態(tài)賬戶：完全符合良好農(nóng)業(yè)實(shí)踐或有序森林管理的土地；僅維持自然和景觀現(xiàn)存狀態(tài)而無(wú)法提升生態(tài)價(jià)值的土地；已參與其他生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目或開發(fā)利用規(guī)劃的土地。除禁止情形外，地方政府、占用者和第三方機(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)創(chuàng)建和運(yùn)營(yíng)生態(tài)賬戶，主要步驟包括：
一是制定生態(tài)賬戶規(guī)劃；二是與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門協(xié)商，將擬作為生態(tài)賬戶管理的土地計(jì)入生態(tài)土地登記簿（專門用于登記管理生態(tài)用地的GIS數(shù)據(jù)庫(kù)）；三是實(shí)施規(guī)劃，生態(tài)賬戶使用者可在登記后的土地上實(shí)施相關(guān)生態(tài)補(bǔ)償措施，期間生態(tài)系統(tǒng)所發(fā)生的質(zhì)量提升都體現(xiàn)為生態(tài)積分的變化；一旦規(guī)劃的生態(tài)提升措施正式實(shí)施，生態(tài)賬戶就開始計(jì)算利息，年利率為3%，無(wú)復(fù)利累計(jì)，最多累計(jì)10年；四是預(yù)計(jì)開展一項(xiàng)工程將會(huì)產(chǎn)生的生態(tài)影響，測(cè)算需要補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)積分?jǐn)?shù)額；五是確定采取生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w方式，如果選擇生態(tài)賬戶的方式，則從生態(tài)賬戶中扣除補(bǔ)償數(shù)額，并在生態(tài)土地登記簿中核銷備案。生態(tài)賬戶的使用者可以用生態(tài)積分來(lái)抵消未來(lái)占用自然生態(tài)空間所產(chǎn)生的生態(tài)影響，也可以通過(guò)市場(chǎng)交易的方式將其轉(zhuǎn)讓給第三方。
3.生態(tài)積分的評(píng)估
德國(guó)每個(gè)州都有生態(tài)積分的具體評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但評(píng)估原則、技術(shù)方法都大同小異。其中，巴伐利亞州生態(tài)積分評(píng)估方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比較有代表性，針對(duì)物種和生存空間的不同，生態(tài)積分的評(píng)估主要分為兩類：一是對(duì)于可根據(jù)面積計(jì)算和劃界的，如農(nóng)田、灌木等群落及其生存空間，由景觀規(guī)劃師根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)的面積和《巴伐利亞州生態(tài)補(bǔ)償條例群落生境名錄劃歸細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《生境名錄劃歸細(xì)則》）給出的生態(tài)積分來(lái)計(jì)算，這是主要的評(píng)估方式；二是對(duì)于無(wú)法清楚確定邊界或者不能按面積等進(jìn)行數(shù)量評(píng)估的，如某些物種的生存空間對(duì)棲息地有較高要求或者與其他生物重疊，很難用數(shù)量來(lái)衡量，則由景觀規(guī)劃師通過(guò)定性方式來(lái)記錄和評(píng)估這些特征。
4.生態(tài)積分交易
生態(tài)積分可以在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行自愿交易，但不能跨州、跨規(guī)劃區(qū)交易。政府一般會(huì)制定生態(tài)積分交易的最低價(jià)，最終交易價(jià)格由買賣雙方協(xié)商確定。例如，德國(guó)下薩克森州Emsland地區(qū)1個(gè)生態(tài)積分的均價(jià)為2.9歐元，其附近區(qū)域的均價(jià)更高，約為3.3~3.5歐元。所有者出售生態(tài)賬戶中的生態(tài)積分時(shí)，既可以只出售生態(tài)措施，保留生態(tài)用地，也可以二者打包出售。對(duì)于前者，土地所有者必須保障該土地上的生態(tài)措施得到有效執(zhí)行；對(duì)于后者，該土地的使用權(quán)及其生態(tài)措施相關(guān)的維護(hù)義務(wù)則全部由買方承擔(dān)。
5.賬戶監(jiān)管
政府部門對(duì)生態(tài)賬戶的監(jiān)管措施主要包括：制定景觀規(guī)劃，開展生態(tài)賬戶登記和補(bǔ)償項(xiàng)目驗(yàn)收，根據(jù)項(xiàng)目質(zhì)量發(fā)放對(duì)應(yīng)的生態(tài)積分并實(shí)行全過(guò)程的持續(xù)監(jiān)管；對(duì)開展生態(tài)賬戶建設(shè)的自然生態(tài)空間，從補(bǔ)償之日起一定期限內(nèi)不得改變空間用途（比如25年內(nèi)）。政府主管部門對(duì)生態(tài)賬戶補(bǔ)償涉及的積分評(píng)估、預(yù)防措施、生態(tài)保護(hù)措施等進(jìn)行長(zhǎng)期監(jiān)管，確保生態(tài)補(bǔ)償措施落實(shí)到位。
三、主要成效
一是改善了自然生態(tài)環(huán)境。通過(guò)建立和實(shí)施生態(tài)賬戶制度，推動(dòng)了一定區(qū)域內(nèi)生態(tài)價(jià)值“占用”與“補(bǔ)償”的動(dòng)態(tài)平衡，提高了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)水平，為增加生態(tài)產(chǎn)品供給、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不降低甚至還有所提高”奠定了基礎(chǔ)。
二是探索了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值核算和評(píng)價(jià)。德國(guó)在建立生態(tài)賬戶體系的過(guò)程中，生態(tài)積分的確定是一個(gè)關(guān)鍵，其實(shí)質(zhì)是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的評(píng)價(jià)和價(jià)值核算。德國(guó)并沒(méi)有對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這類公共品采取“貨幣化”的價(jià)值核算方法，而是著眼于政府管理和市場(chǎng)交易的需求，將生態(tài)價(jià)值“積分化”，也就是不同的生態(tài)系統(tǒng)及其價(jià)值對(duì)應(yīng)不同的積分，生態(tài)積分的價(jià)格交由買賣雙方和具體的市場(chǎng)交易來(lái)決定，這既避免陷入“算多少、值多少”的誤區(qū)，又為通過(guò)市場(chǎng)力量配置生態(tài)產(chǎn)品奠定了基礎(chǔ)。
三是有效促進(jìn)了生態(tài)產(chǎn)品的供給及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)。作為一種政府規(guī)制與市場(chǎng)配置相結(jié)合的方式，德國(guó)將生態(tài)賬戶運(yùn)用于生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)修復(fù)領(lǐng)域，有利于調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量參與生態(tài)產(chǎn)品的供給。生態(tài)賬戶制度不僅讓占用者支付了一定的生態(tài)成本或者進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際行動(dòng)，還讓保護(hù)者享有優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)收益，厘清了政府與市場(chǎng)在生態(tài)保護(hù)中的定位，形成了“保護(hù)者受益、使用者付費(fèi)、破壞者賠償”的利益導(dǎo)向，為建立可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制創(chuàng)造了必要的條件和激勵(lì)。