概要
農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場特有的“雙責(zé)任主體”追溯模式，理應(yīng)為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品可追溯性提供雙重保障功能。實際中，市場開辦者和經(jīng)營戶卻雙雙缺位，未能充分履行追溯相關(guān)的義務(wù)。本文圍繞雙責(zé)任主體雙缺位這一問題，提出關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場追溯模式的優(yōu)化思考。
保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和增進人民健康福祉的重要前提。20世紀末，以歐洲瘋牛病為代表的食源性疾病在全球范圍內(nèi)造成了嚴重經(jīng)濟損失和社會恐慌，引發(fā)了世界各國對及時掌握風(fēng)險來源并控制風(fēng)險擴散的高度重視，并由此提出以信息管理為核心的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)。
2007年，我國首次在中央一號文件中明確指出建立健全農(nóng)產(chǎn)品追溯體系。2018年，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程追溯體系建設(shè)被寫入國家質(zhì)量興農(nóng)戰(zhàn)略規(guī)劃。2021年，以確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險“來源可查、去向可追、責(zé)任可究”為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品全過程追溯體系建設(shè)，成為“十四五”規(guī)劃內(nèi)容之一。加強農(nóng)產(chǎn)品追溯體系建設(shè)，不僅有助于緩解信息不對稱問題，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營者規(guī)范生產(chǎn)行為，更有利于改善農(nóng)產(chǎn)品消費環(huán)境，維護社會穩(wěn)定。
01 農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場：
全過程追溯體系的突破口
農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場作為農(nóng)產(chǎn)品市場流通的核心中樞，在對接多且散的生產(chǎn)端和消費端中發(fā)揮著無可替代的中樞作用。截至2019年，全國共有4100多家農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，吸納各類流通經(jīng)營戶240多萬個，承擔(dān)全國70%以上的農(nóng)產(chǎn)品流通量（中國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場年鑒，2020）。據(jù)全國城市農(nóng)貿(mào)中心聯(lián)合會統(tǒng)計，2019年全國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的總交易額達5.68萬億元，總交易量達9.73億噸，約占當(dāng)年主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的52.0%。農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場持續(xù)向交易規(guī)?；姆较虬l(fā)展，行業(yè)集中度持續(xù)提升。
顯然，以農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場為核心推進農(nóng)產(chǎn)品追溯體系建設(shè)，具有顯著的追溯成本和效率優(yōu)勢，能夠在最大范圍內(nèi)覆蓋農(nóng)產(chǎn)品流通路徑，在最大程度上對接上下游生產(chǎn)經(jīng)營主體，是實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”全過程質(zhì)量安全追溯的有效突破口。
02 “雙責(zé)任主體”：
農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場特有的追溯模式
1 “雙責(zé)任主體”追溯模式的構(gòu)成依據(jù)
與農(nóng)產(chǎn)品流通體系中的其他主體不同，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場是由市場開辦者和場內(nèi)經(jīng)營戶共同構(gòu)成的交易平臺型組織。2016年，原國家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（后簡稱為《管理辦法》），在規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場經(jīng)營戶追溯義務(wù)和責(zé)任的基礎(chǔ)上，補充規(guī)定了市場開辦者的追溯管理義務(wù)和責(zé)任，構(gòu)成了由開辦者和經(jīng)營戶共同構(gòu)成的“雙責(zé)任主體”追溯模式。
相較于以往的僅以經(jīng)營戶為單一責(zé)任主體的追溯模式，“雙責(zé)任主體”追溯模式額外強調(diào)了市場開辦者對經(jīng)營戶的追溯管理，旨在為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品可追溯性提供雙重保障。
2 “雙責(zé)任主體”追溯模式的實施過程
農(nóng)產(chǎn)品追溯信息采集、記錄和傳遞是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品可追溯信息的必要過程。在農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場“雙責(zé)任主體”追溯模式中，農(nóng)產(chǎn)品追溯信息采集、記錄和傳遞將不完全由經(jīng)營戶個體承擔(dān)，市場開辦者借助統(tǒng)一的追溯管理制度或現(xiàn)代信息化追溯工具，在一定程度上參與農(nóng)產(chǎn)品追溯信息采集、記錄和傳遞過程，或是減少經(jīng)營戶追溯成本壓力，從而提高農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場整體的農(nóng)產(chǎn)品追溯效率。
首先，由上游供貨主體提供的農(nóng)產(chǎn)品追溯信息，除了在交易過程中被場內(nèi)經(jīng)營戶采集，還在進入農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場時被市場開辦者采集。其次，經(jīng)營戶在完成農(nóng)產(chǎn)品追溯信息采集后，既需要自行記錄和留存與交易貨品相關(guān)的關(guān)鍵追溯信息，同時也需要將已采集的農(nóng)產(chǎn)品追溯信息與市場開辦者共享，由市場開辦者進行農(nóng)產(chǎn)品追溯信息的再記錄和留存。最后，經(jīng)營戶在與下游購貨主體交易過程中，既可以自行提供貨品相關(guān)追溯信息，亦可以委托市場開辦者提供。
03 實踐與理論的差距：
“雙責(zé)任主體”同時缺位
理論上，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場開辦者和經(jīng)營戶的“雙責(zé)任主體”追溯模式，是實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品可追溯性的雙重保障。實際中，“雙責(zé)任主體”卻同時出現(xiàn)責(zé)任缺位的問題，難以有效確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險追本溯源。
1 經(jīng)營戶追溯信息采集不充分
經(jīng)營戶是實施農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯的第一責(zé)任主體，需依法承擔(dān)進貨查驗、記錄、留存等追溯義務(wù)。然而，目前仍有大量經(jīng)營戶未能進行索證索票，或未記錄進貨信息和留存票據(jù)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在2016年至2021年間，北大法寶·行政處罰數(shù)據(jù)庫中共有252例行政處罰與當(dāng)事人多次未依法履行《管理辦法》規(guī)定的進貨查驗義務(wù)有關(guān)。
此外，部分經(jīng)營戶雖然按照規(guī)定采取了索證索票等追溯行為，但其留存的農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)憑證和進貨記錄卻存在不同程度的內(nèi)容缺失和記錄模糊的問題。例如，規(guī)定中要求填寫的供貨商地址、聯(lián)系方式等內(nèi)容缺失較多，無法在準確與上游供貨商取得聯(lián)系；部分農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)票據(jù)的手寫字跡潦草，內(nèi)容模糊不可識別，本質(zhì)上屬于無效的追溯憑證，但這些問題在實際中并未得到有效糾正。
2 開辦者追溯管理落實不到位
市場開辦者是監(jiān)督場內(nèi)經(jīng)營戶履行追溯義務(wù)的責(zé)任主體，需依法對經(jīng)營戶的食用農(nóng)產(chǎn)品進行入市查驗和票據(jù)留存。與經(jīng)營戶相比，市場開辦者未履行《管理辦法》規(guī)定的追溯管理義務(wù)的情況相對較少。據(jù)不完全統(tǒng)計，2016年以來，北大法寶·行政處罰數(shù)據(jù)庫中共涉及45例相關(guān)的行政處罰文書，記錄了市場開辦者因多次未查驗并留存入場銷售者身份證明、食用農(nóng)產(chǎn)品各類憑證而承擔(dān)了罰款。
在采取一定追溯管理措施的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場中，部分市場開辦者認為市場的追溯管理義務(wù)只是在經(jīng)營戶進貨查驗的基礎(chǔ)上，進行資料的二次收集，簡單將是否索證索票、是否建立臺賬、是否保留票據(jù)等作為經(jīng)營戶依法履行追溯義務(wù)的標準，而不關(guān)心票據(jù)完整性和記錄內(nèi)容準確性，對場內(nèi)經(jīng)營戶的檔案管理和票據(jù)查驗留存流于形式，并未對經(jīng)營戶所提供票據(jù)的信息完整性和準確性問題進行及時的提醒和糾正。另有部分市場開辦者則為了追求更高的農(nóng)產(chǎn)品流通效率，采取“先查驗、后補票”的方式，首先在入場處簡單檢查運輸車輛的農(nóng)產(chǎn)品“是否”具有各類憑證，隨后不做登記地直接放行，待場內(nèi)交易完成后，再由管理人員補收票據(jù)或由經(jīng)營戶補交票據(jù)。該方式雖然也滿足了法律法規(guī)對開辦者實施追溯管理的要求，但尤其依賴于經(jīng)營戶對票據(jù)的留存情況，在一定程度上將追溯管理的責(zé)任“轉(zhuǎn)移”到了經(jīng)營戶上。
04 問題出在哪？
“雙責(zé)任主體”缺位的根源
1 政府追溯監(jiān)管力度不足
當(dāng)前，地方市場監(jiān)督管理部門缺少常態(tài)化的追溯監(jiān)管計劃，對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場進貨查驗等追溯行為的監(jiān)管多以專項整治行動為主，甚至在很大程度上完全依賴于農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場開辦者和經(jīng)營戶的自我約束。據(jù)不完全統(tǒng)計，2017年以來，國家市場監(jiān)督管理總局官網(wǎng)公開的農(nóng)產(chǎn)品進貨查驗信息專項整治行動共計336項，與農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場相關(guān)的進貨查驗專項整治行動共146項，此類專項整治行動數(shù)量雖隨逐年呈上升趨勢，但整治行動持續(xù)時間較短，整治周期較長，不具備可持續(xù)性。此外，地方監(jiān)管部門對市場開辦者和經(jīng)營戶違反進貨查驗等追溯義務(wù)的處罰力度較弱。
2 政府追溯激勵手段有限
目前各地政府推出的追溯激勵政策多以加強農(nóng)產(chǎn)品信息化追溯水平為政策目標，具體通過資金補貼、技術(shù)支持、結(jié)果獎勵等追溯激勵手段，鼓勵市場開辦者采用信息化手段建立農(nóng)產(chǎn)品追溯體系。然而，以上追溯激勵政策的受眾群體和激勵手段均十分有限。對農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的組織化水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)狀況、組織管理能力等提出了較高要求，絕大多數(shù)中小規(guī)模的傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場并不滿足獲取資金補貼、技術(shù)支持和結(jié)果獎勵的條件，基本被排除在以上追溯激勵政策受眾范圍之外。對于農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場經(jīng)營戶而言，當(dāng)前幾乎沒有任何可以直接享受的追溯政策優(yōu)惠，經(jīng)營戶仍長期處于“監(jiān)管驅(qū)動”的追溯狀態(tài)，缺少追溯主動性和積極性。
3 開辦者與經(jīng)營戶利益合謀
市場開辦者未能履行追溯管理義務(wù)的原因主要與市場開辦者和經(jīng)營戶間的經(jīng)濟依賴關(guān)系有關(guān)。當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場行業(yè)高度競爭化，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的盈利模式幾乎完全依賴于經(jīng)營戶，市場開辦者往往更傾向于與經(jīng)營戶達成利益合謀，以避免經(jīng)營戶流失。在追溯管理過程中，若經(jīng)營戶未能有效提供農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)憑證票據(jù)，則市場開辦者將面臨是否允許經(jīng)營戶入場的權(quán)衡取舍。本研究所調(diào)查的部分水產(chǎn)品批發(fā)市場負責(zé)人透露，與嚴格執(zhí)行農(nóng)產(chǎn)品進貨查驗合格入場的規(guī)定相比，允許經(jīng)營戶入場交易將為市場帶來更高的收益，尤其是整體規(guī)模小、市場競爭力弱的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，其開辦者更傾向于與經(jīng)營戶達成利益合謀，放松對經(jīng)營戶的追溯管理。
05 破解思路：
公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場追溯體系建設(shè)
當(dāng)前，我國農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場整體交易規(guī)模仍在持續(xù)擴大中，而政府追溯監(jiān)管力度的增幅遠不及此，這意味著通過增加政府監(jiān)管投入的方式去激勵農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場開辦者和經(jīng)營戶，都不是成本效率最優(yōu)的選擇。此外，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場行業(yè)目前處于高度競爭狀態(tài)，追求更高的經(jīng)濟利潤是農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的自然選擇，市場開辦者和經(jīng)營戶的利益合謀將長期存在?；谝陨峡紤]，本研究提出以公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場為主力建設(shè)追溯體系的破解思路。
公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場是指“政府通過自建自營、參建代營、契約合作等投入方式參與建設(shè)改造，提供平價或微利公共服務(wù)，滿足社會公共利益的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場”。公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場在一定程度上弱化了逐利性，在履行社會責(zé)任上具有天然優(yōu)勢，投資于建設(shè)高水平質(zhì)量安全追溯體系的意愿和行動力更強，更適合作為追溯體系建設(shè)的主力參與者。優(yōu)先扶持一批具有標桿作用的公益性批發(fā)市場作為行業(yè)表率，借助供應(yīng)鏈上下游合作關(guān)系，帶動周邊市場提高追溯建設(shè)水平。
1 推進關(guān)鍵流通節(jié)點的
農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的公益性改造
以覆蓋全國城鄉(xiāng)農(nóng)產(chǎn)品關(guān)鍵流通節(jié)點為導(dǎo)向，結(jié)合現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的整體布局規(guī)劃特點，制定公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)方案。優(yōu)選經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、核心產(chǎn)區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場進行公益性改造，可采用國有/集體資本入股的方式，強化政府對批發(fā)市場經(jīng)營決策的指導(dǎo)力度。在缺少農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的欠發(fā)達地區(qū)，可通過設(shè)立農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場公益建設(shè)基金、鼓勵社會資本參與方式，新建公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場。
2 加強對公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場
的現(xiàn)代化追溯體系建設(shè)力度
政府部門應(yīng)重點選取公益性功能較強的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場為重點扶持對象，與重點扶持的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場簽署合作協(xié)議，明確重點市場的追溯建設(shè)目標。加大對重點批發(fā)市場的資金補貼力度，支持重點批發(fā)市場的信息化和現(xiàn)代化改造，支持在市場內(nèi)配備智能道閘、電子結(jié)算等追溯基礎(chǔ)設(shè)施，同市場合作研發(fā)農(nóng)產(chǎn)品追溯管理系統(tǒng)、電子臺賬管理系統(tǒng)等工具。
3 發(fā)揮公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的行業(yè)標桿作用
重點被扶持的公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場，應(yīng)自覺建立農(nóng)產(chǎn)品追溯管理制度，督促經(jīng)營戶履行進貨查驗等追溯要求，主動發(fā)揮行業(yè)帶頭作用，加強與同地區(qū)內(nèi)其他農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場負責(zé)人的溝通交流，分享追溯管理經(jīng)驗。政府則應(yīng)制定對公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的考評制度，建立社會公眾對公益性批發(fā)市場追溯信息公開性程度的意見反饋渠道，將批發(fā)市場追溯實施情況與資金補助、技術(shù)支持等政策支持相掛鉤，確保農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場的公益性職能得到有效發(fā)揮。
(本文根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場“雙責(zé)任主體”追溯模式的優(yōu)化路徑研究》內(nèi)容整理，系國家社科重大項目（19ZDA106）的階段性成果)
編輯：楊之穎
審核：蔡峻