以下文章來源于城PLUS ，作者王凱
改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，僅用40年時(shí)間就走完了發(fā)達(dá)國家近300年的城鎮(zhèn)化道路，7億農(nóng)民進(jìn)城，400多座城市新建，創(chuàng)造了世界城市發(fā)展史上的奇跡。
2020年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，進(jìn)入到城鎮(zhèn)化的“下半場”，城市社會(huì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)生活方式和治理體系發(fā)生重大變化。近10年來，人口從農(nóng)村向城市的普遍流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谠诓煌瑓^(qū)域、不同城市之間流動(dòng)，城市規(guī)模有增也有減，城市發(fā)展進(jìn)入到了結(jié)構(gòu)調(diào)整新時(shí)期。
01
背景和政策
1_城鎮(zhèn)化“下半場”：60%以后的新變化
國際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以后，正是城市問題集中爆發(fā)的時(shí)期。不僅要持續(xù)解決城市化過程中帶來的問題，還要注重解決城市發(fā)展本身所產(chǎn)生的問題。
以世界各國為例：英國在1870年左右，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，出現(xiàn)環(huán)境污染、住房短缺、公共衛(wèi)生等問題；美國1949年暴露出交通環(huán)境和社會(huì)公平等一系列“城市病”問題；日本在1960年左右達(dá)到60%城鎮(zhèn)化率，面臨東京等城市功能集聚、過度擁擠等問題。在全球的視角下，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，也是達(dá)到城市病集中爆發(fā)，需要結(jié)構(gòu)性解決城市問題的重要階段。
2_我國城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)力發(fā)生變化
以房地產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的城市開發(fā)建設(shè)方式已經(jīng)到了尾聲。隨著我國住房總量越來越接近“天花板”，住房問題已經(jīng)由總量短缺轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性供給不足。加之高地價(jià)、高房價(jià)預(yù)期已到頂，貨幣工具也遇“天花板”。近11年間，M2余額增幅是同期GDP增幅的2.3倍，資金使用效率越來越低。
推動(dòng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、設(shè)施補(bǔ)短板是新時(shí)期我國擴(kuò)大內(nèi)需方式的有效路徑。近年來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部積極推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程，力爭到“十四五”期末基本完成2000年前建成的需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。初步測算，“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可拉動(dòng)投資和消費(fèi)約5.8萬億元。
3_新的社會(huì)發(fā)展需要驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型
新冠疫情暴露出城市發(fā)展建設(shè)亟需“補(bǔ)短板”和“補(bǔ)漏洞”。城市中高密度、超高層住宅區(qū)、辦公室的衛(wèi)生防范風(fēng)險(xiǎn)高，應(yīng)急管理難度大。新冠疫情暴露城市發(fā)展中突出問題，迫切需要在城市基本服務(wù)的補(bǔ)短板和基層治理的補(bǔ)漏洞等方面加強(qiáng)投入。
社會(huì)新矛盾和消費(fèi)新趨勢。黨的十九大提出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一時(shí)期，生活水平的變化、人的需求變化、人口結(jié)構(gòu)的變化等問題，共同推進(jìn)城市更新作為黨和國家重大政策的提出。
4_城市更新是新時(shí)期城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇
十九屆五中全會(huì)提出推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。實(shí)施城市更新行動(dòng)，有利于推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，增強(qiáng)城市防洪排澇能力，建設(shè)海綿城市、韌性城市。從宏觀角度來看，實(shí)施城市更新行動(dòng)對(duì)于推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，具有重要深遠(yuǎn)的意義。
國家“十四五”規(guī)劃明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，并明確了城市更新行動(dòng)八個(gè)主要方面：
02
理論和方法
1_國際視野下的城鎮(zhèn)化發(fā)展特征
國際視野下的城鎮(zhèn)化率發(fā)展與城市問題的涌現(xiàn)。對(duì)世界各國城鎮(zhèn)化的發(fā)展和城市規(guī)劃面臨的問題進(jìn)行分析表明，城鎮(zhèn)化率在30-50%處于快速發(fā)展階段，50-70%進(jìn)入拐點(diǎn)階段。我國正處于64-65%，到了城市問題累積，需要結(jié)構(gòu)性解決問題的重要時(shí)期。
層出不窮的城市問題推動(dòng)了國際更新理論的演進(jìn)與發(fā)展。以西方為主要研究對(duì)象，上世紀(jì)50、60年代到2000年前后，英文里出現(xiàn)多種更新理論的概念：城市重建(reconstruction)、城市復(fù)興（revitalization）、城市改造（renewal）、城市再開發(fā)（redevelopment）、城市再生（regeneration），甚至于衰退下的再生（regeneration in recession）。
城市更新在各國的運(yùn)用案例是國際視野下的重要參考。例如，紐約高線公園通過城市更新手段從衰敗區(qū)域演變?yōu)榧ぐl(fā)城市活力的街區(qū)；波士頓“大開挖”推動(dòng)市民出行方式的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)周邊綠色空間建設(shè)；首爾清溪川成為了城市傳統(tǒng)節(jié)慶活動(dòng)與使命交流的重要場所，提升城市防洪上限，帶動(dòng)了沿線城市更新速度。
2_新時(shí)期我國城市更新的技術(shù)體系具有完整型
城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性、全局性的工作。一是城市發(fā)展由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重；二是人們?nèi)罕妼?duì)更好的居住條件、更優(yōu)美的生活環(huán)境、更完善的公共服務(wù)等充滿期待，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)從“有沒有”變?yōu)椤昂貌缓谩薄?/p>
因此，城市更新總體目標(biāo)既要補(bǔ)短板，更要提品質(zhì)。要建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量和城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。
七大技術(shù)體系實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，高品質(zhì)生活，高水平治理。新時(shí)期的城市更新的內(nèi)涵包括健全體系、優(yōu)化布局、完善功能、底線管控、提升品質(zhì)、提高效能、轉(zhuǎn)變方式七大方面，貫穿城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)維全過程。
03
案例與啟示
2000年以來我國城市更新的探索實(shí)踐，從舊區(qū)改造、環(huán)境治理到2016年“生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)”的雙修工作、老舊小區(qū)改造都是城市更新在不同時(shí)期的具體行動(dòng)。當(dāng)前的城市更新實(shí)踐以問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，將市民幸福作為城市更新的最高要求，提升品質(zhì)和文化內(nèi)涵，要重感知、重細(xì)節(jié)、重品質(zhì)，探索漸進(jìn)式、可持續(xù)的有機(jī)更新模式，提升城市的品質(zhì)和效益。
1_老舊小區(qū)改造
加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)
“安居樂業(yè)”是千百年來的人類理想，老舊小區(qū)改造是民生工程、發(fā)展工程，還是共建共享共治社會(huì)治理的重要抓手。2019年住建部同發(fā)改委、財(cái)政部等部門制定深化試點(diǎn)方案，不僅通過老舊小區(qū)改造實(shí)現(xiàn)惠民生、促消費(fèi)、拉投資的作用，還將推動(dòng)城市由外延擴(kuò)張性發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升型發(fā)展，并通過社區(qū)參與促進(jìn)基層治理能力。例如北京勁松老舊小區(qū)改造采取動(dòng)員群眾共建機(jī)制，社區(qū)居民全程參與，自主選擇社區(qū)改造內(nèi)容。
老舊小區(qū)改造是改善民生訴求的重要途徑，它不是獨(dú)角戲，而是交響曲，需要 “共同締造”，從而創(chuàng)新社會(huì)主體多元參與模式，共謀共建共享共治。它不是短期運(yùn)動(dòng)，而是長期工作，需要長遠(yuǎn)謀劃運(yùn)營，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，整體人居環(huán)境的提升。
2_歷史文化名城、街區(qū)更新
強(qiáng)化歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌
要堅(jiān)定文化自信，正確處理保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，像愛惜生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)，不急功近利，不大拆大建，延續(xù)歷史文脈，讓城市留下記憶，讓人們記住鄉(xiāng)愁。
永新古城更新改造從山水、人文、紅色和生態(tài)角度挖掘古城歷史，挖掘傳統(tǒng)營城智慧，重塑永新文化精神。通過分期實(shí)施，在一期工程實(shí)施后，古城恢復(fù)了生機(jī)活力，變得越來越有吸引力，助力實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。
北京崇雍大街更新改造則充分尊重民意，居民參與，共同建造，以居民需求為導(dǎo)向，更新后成為具有歸屬感的新家園。
3_濱水、公共空間品質(zhì)提升
實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程、推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
堅(jiān)持“人民城市人民建、人民城市為人民”，集中力量解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，通過城市更新，努力為人民群眾創(chuàng)造高品質(zhì)的生活空間，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。
上海黃浦江“一江兩岸”品質(zhì)提升工程堅(jiān)持“百年大計(jì)、世紀(jì)精品”的原則，始終圍繞公共空間開放做好文章，把黃浦江兩岸建設(shè)成為服務(wù)于市民健身休閑、觀光旅游的公共空間和生活岸線，打造成世界級(jí)的濱水區(qū)。
三亞兩河四岸修補(bǔ)修復(fù)工程通過建設(shè)東岸濕地公園、紅樹林生態(tài)公園、金雞嶺生態(tài)公園、豐興隆生態(tài)公園，打通東岸濕地和三亞河的連接，加快恢復(fù)三亞河的生態(tài)體系。
4_老工業(yè)區(qū)改造
功能更替、剪輯轉(zhuǎn)型和就業(yè)機(jī)會(huì)
工業(yè)活動(dòng)相關(guān)的空間場所和非物質(zhì)表現(xiàn)影響著其所處城鎮(zhèn)的生活與景觀，對(duì)城市空間、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與地方文化具有深遠(yuǎn)的意義。
景德鎮(zhèn)陶溪川更新改造利用宇宙瓷廠工業(yè)場景，植入適應(yīng)年輕人的文化業(yè)態(tài)、定期舉辦文化活動(dòng)，打造陶溪川IP，提高社會(huì)影響力。
廣州TIT創(chuàng)意園利用原廣州紡機(jī)廠遺址，以服飾、時(shí)尚、創(chuàng)意、文化、藝術(shù)為主題，吸引國內(nèi)外時(shí)尚界著名設(shè)計(jì)師、名模、名企、名牌進(jìn)園發(fā)展為目標(biāo)，以新產(chǎn)品發(fā)布、時(shí)尚設(shè)計(jì)、信息咨詢、專業(yè)培訓(xùn)等多功能服務(wù)為紐帶，集創(chuàng)意、藝術(shù)、文化、商業(yè)、旅游體驗(yàn)于一體。
5_城市更新行動(dòng)的幾點(diǎn)啟示
新時(shí)期的城市更新是服務(wù)人民，提高城市發(fā)展質(zhì)量的“大更新”。要從城市體系、布局、功能、底線、品質(zhì)、效能、發(fā)展方式等多個(gè)方面著手，是系統(tǒng)性、全局性、戰(zhàn)略性的一項(xiàng)工作，是新時(shí)期城市發(fā)展戰(zhàn)略。
城市更新要適應(yīng)新時(shí)代城市的發(fā)展需要，建立全新流程的工作體系。過去所有的制度設(shè)計(jì)都是針對(duì)城市擴(kuò)大增量方面的，新時(shí)期基于存量更新的規(guī)劃工作、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都要全面改革，除了規(guī)劃、建設(shè)，還要注重運(yùn)營、維護(hù)等方面。
要保障城市更新的可持續(xù)，建立良好的資金渠道。金融政策上應(yīng)該建立一套區(qū)別于以往支持新城、新區(qū)開發(fā)的新制度，發(fā)揮好政府、市場、居民等各方力量，特別要發(fā)揮好市場的主體地位。
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