我國正處在生態(tài)文明建設的關鍵階段，土地利用從過去重點協(xié)調“既要吃飯，又要建設”的兩難矛盾，強調“數量、質量”雙重目標的耕地保護，躍遷為兼顧“美好生活”與“美麗中國”兩大愿景。為適應生態(tài)文明建設要求，2018年，重慶市創(chuàng)新地票制度，探索將不適宜復墾為耕地的地塊復墾為林地、草地等生態(tài)用地，在為城鎮(zhèn)開發(fā)建設提供指標的同時，為生態(tài)建設提供空間支持。
（一）案例背景
2008年開始，重慶探索開展了地票改革試驗，通過將農村閑置、廢棄的建設用地復墾為耕地等農用地，騰出的建設用地指標經公開交易后形成地票，用于重慶市為新增經營性建設用地辦理農用地轉用等。地票制度及其市場化交易機制的建立，在促進耕地保護、盤活全市農村閑置資源、拓寬農民增收渠道、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用，并取得了良好的經濟社會效益。但與此同時，全部復墾為耕地的模式也產生了一些問題，比如并非所有地塊都適合復墾為耕地，特別是在生態(tài)保護紅線區(qū)等區(qū)域，原有建設用地復墾為林地、草地等生態(tài)用地更為適宜。
為推動城鄉(xiāng)自然資本加快增值，進一步完善地票制度，2018年重慶市印發(fā)了《關于拓展地票生態(tài)功能 促進生態(tài)修復的意見》，將地票制度中的復墾類型從單一的耕地，拓展為耕地、林地、草地等類型，將更多的資源和資本引導到自然生態(tài)保護和修復上，地票制度實現了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進生態(tài)產品供給等生態(tài)、經濟和社會綜合效益導向。
（二）具體做法
一是因地制宜實施復墾。按照“生態(tài)優(yōu)先、實事求是、農戶自愿、因地制宜”的原則實施復墾，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草。在重要飲用水水源保護區(qū)、生態(tài)保護紅線區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)以及地質災害點、已退耕還林區(qū)域、地形坡度大于25度區(qū)域、易地扶貧搬遷遷出區(qū)等不適宜復墾為耕地的區(qū)域，主要引導復墾為林地、草地等具有生態(tài)功能的農用地；在上述之外區(qū)域，具備復墾為耕地條件的，特別是在永久基本農田控制線內，重點復墾為耕地，并分別明確復墾驗收標準，所有經復墾驗收合格的地塊，都可以申請地票交易。
二是劃定地票使用范圍，穩(wěn)定交易規(guī)模。通過明確新增經營性建設用地“持票準用”制度，即重慶市范圍內新增加的經營性建設用地，都必須在購買地票后再辦理農用地轉用手續(xù)；對于在征收和農轉用環(huán)節(jié)按非經營性用地使用計劃指標報批，之后調整為經營性建設用地的，在出讓環(huán)節(jié)補交地票，確保了每年3萬畝左右的地票市場規(guī)模。
三是嚴格按照規(guī)劃管控地票的生產和使用。地票的產生地必須在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設用地范圍之外，地票的使用必須符合國土空間規(guī)劃的要求，嚴禁突破規(guī)劃的剛性約束。在地票運行過程中，落實了城鎮(zhèn)建設空間布局優(yōu)化與農村建設用地減少相掛鉤的規(guī)劃目標，確保生態(tài)用地不減少、建設用地總量不增加。
四是保障復墾權利人和地票購買主體的權益。明確地票收益歸農，地票價款扣除復墾成本后的收益，由農戶與農村集體經濟組織按照85:15的比例進行分配，目前農戶獲得的最低收益為12萬元/畝，村集體獲得的最低收益為2.1萬元/畝。同時，對復墾為耕地和林地的地票，實行無差異化交易和使用，并統(tǒng)籌占補平衡管理，確保復墾前后的土地權利主體不變、所獲收益相同，保障復墾主體的權益。購買主體使用地票辦理農用地轉用手續(xù)的，不繳納耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費等有關費用。
五是注重與相關工作統(tǒng)籌聯(lián)動。將地票改革與戶籍制度改革、農村產權改革、農村金融改革、脫貧攻堅等工作統(tǒng)籌聯(lián)動，拓展地票生態(tài)功能的探索與歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復、林票改革等工作配套銜接，推動改革形成綜合效應。在歷史遺留廢棄礦山生態(tài)修復治理中，鼓勵各地區(qū)因地制宜地開展建設用地復墾，騰出的指標參照地票進行交易，不斷提升生態(tài)修復效益和生態(tài)產品供給能力。
（三）主要成效
一是增加了生態(tài)空間和生態(tài)產品。地票運用市場化機制激勵“退建還耕還林還草”，根據區(qū)域生態(tài)環(huán)境的適宜性，將農村閑置廢棄建設用地恢復為耕地、森林、草原等自然生態(tài)系統(tǒng)，減少了低效的建設占用，增加了生態(tài)空間和生態(tài)產品，還自然以寧靜、和諧、美麗。截至2019年底，重慶市完成農村建設用地復墾35.97萬畝，其中2018年拓展地票生態(tài)功能以來復墾形成林地4129畝。
二是促進了城鎮(zhèn)化中的城鄉(xiāng)用地協(xié)調發(fā)展。地票通過盤活農村存量建設用地，在不增加建設用地總量的前提下，保障了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)域的用地需求。截至2019年底，重慶市累計交易地票30.45萬畝，實際使用地票23.54萬畝，為城鎮(zhèn)化過程中的城鄉(xiāng)發(fā)展、人地協(xié)同搭建了制度平臺。
三是提高了“三農”財產性收入。地票制度在增加農民財產性收入、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、脫貧攻堅等方面發(fā)揮了積極作用。截至2019年底，重慶市約有7600個農村集體經濟組織參與了地票交易，累計獲得集體地票收益150余億元，農戶獲得地票收益約330億元；全市累計交易貧困區(qū)縣地票21.98萬畝，實現收益430.48億元，占同期全市地票交易量的72.4%；累計有13.63萬個進城落戶居民家庭選擇以地票方式變現財產權，實現了“地隨人走、帶著財產進城”。
重慶通過拓展“地票”的生態(tài)功能，充分考慮了國土空間規(guī)劃、周邊現狀地類和地塊自身條件等因素，更加契合農村土地利用需要和環(huán)保要求，為鄉(xiāng)村生態(tài)旅游等產業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎。地票讓農民有了財產性收益，實現了地票制度設計的初衷：城市反哺農村，為農民創(chuàng)收。同時，地票制度的實施，促進了城鄉(xiāng)用地的協(xié)調發(fā)展。地票將新增建設用地指標、耕地占補平衡指標、建設用地規(guī)劃空間指標功能進行捆綁，既盤活了農村存量建設用地，也在不增加建設用地總量的前提下，保障了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)域的用地需求。
參考資料：
[1]《地票制度下貧困地區(qū)土地生態(tài)功能的拓展——以重慶的實踐為例》，劉燕，《中國土地》2020年12月
[2]《生態(tài)產品價值實現案例丨重慶拓展“地票”生態(tài)功能》，澎湃新聞
編輯：王莉萍
審核：蔡 峻