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01
城市更新行動
已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略行動
第七次人口普查顯示，我國城鎮(zhèn)人口占比上升至63.89％，有9億人居住在城市。進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期，城市建設(shè)已由增量建設(shè)轉(zhuǎn)入存量更新，城市問題從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。
城市建設(shè)有兩種形態(tài)，一種是新城新區(qū)建設(shè)，另一種是既有改造。習(xí)近平總書記高度重視城市更新改造工作，在2015年12月召開的中央城市工作會議上指出“要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo)；要加快老舊小區(qū)改造；完善基礎(chǔ)設(shè)施，提升建筑品質(zhì)……讓人民群眾在城市生活的更方便、更舒心、更美好”。
城市更新行動是為提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出實施城市更新行動?！俺鞘懈隆边M(jìn)入中央政策文件，已成為新時期提升人居環(huán)境品質(zhì)，推動城市高質(zhì)量發(fā)展和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略舉措和抓手。為“十四五”乃至今后一個時期做好城市工作指明了方向，明確了目標(biāo)任務(wù)。
_城市更新行動的目標(biāo)任務(wù)
實施城市更新行動，總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。主要任務(wù)包括以下七個方面：
_城市更新行動是重大民生工程和發(fā)展工程
實施城市更新運(yùn)動，推動城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和品質(zhì)提升，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，對全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。
實施城市更新運(yùn)動，是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢、推動城市高質(zhì)量發(fā)展必然要求；是堅定實施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑；是推動城市開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑；是推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感的重大舉措。
02
城市更新
是城市發(fā)展過程中一個永恒主題
任何生命體一定是在不斷地生長和演化過程中，一定需要不斷地吐故納新、更新改造、治病救命。從人的發(fā)展需求出發(fā)探討城市發(fā)展的價值觀追求可以看到，目前還有很多需求不能滿足。
城市更新是一個物質(zhì)空間重塑和社會治理重整的過程。需要從城市發(fā)展的自然生境、優(yōu)質(zhì)設(shè)施、空間場所、文化認(rèn)同、社會善治、經(jīng)濟(jì)活力六個維度進(jìn)行思考。
_城市更新是城市發(fā)展過程中的永恒主題
城市更新改造最經(jīng)典的案例是奧斯曼巴黎城市改建規(guī)劃，旨在緩解城市迅速發(fā)展與相對滯后的功能結(jié)構(gòu)之間的矛盾，通過擴(kuò)大道路，疏解城市交通，建筑大面積公園，完善市政工程等，使巴黎成為當(dāng)時世界上最美麗、最現(xiàn)代化的大城市之一。
北京的城市更新改造從建國初期就開始了，電影《龍須溝》就記錄城市更新改造對生活環(huán)境的巨大改善，也訴說著新北京的城市變遷。上海的城市更新改造從1951年就開始了，把當(dāng)時的滾地龍棚戶區(qū)改造為曹陽新村，為工人階級解決住房難問題。深圳的改造則早在2000年就開始了，鹿丹村改造作為經(jīng)典案例，過程一直經(jīng)歷了15年，2017年才施工完成。這些案例充分展示了城市更新改造是一個永恒的過程。
_城市更新行動是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
1. 統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性。
2. 統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作系統(tǒng)性。
3. 統(tǒng)籌改革、科技、文化三大環(huán)節(jié)，提高城市發(fā)展持續(xù)性。
4. 統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展宜居性。
5. 統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高城市發(fā)展積極性。
03
中國城市更新行動
助力支撐美好中國建設(shè)
城市更新行動要堅持三個導(dǎo)向，分別是目標(biāo)導(dǎo)向，問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。
_堅持目標(biāo)導(dǎo)向
建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市；不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力?！獙崿F(xiàn)“五化”目標(biāo)，即適老化、綠色化、智慧化、社區(qū)化、人文化。
_堅持問題導(dǎo)向
集中解決六方面問題：社區(qū)治理方面，居民思想難統(tǒng)一；硬件更新方面，配套老舊存隱患；服務(wù)設(shè)施方面，用地緊張難增補(bǔ)；標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，相關(guān)規(guī)范不達(dá)標(biāo)；資金籌措方面，主體單一難破題；體制機(jī)制方面，審批繁瑣難協(xié)調(diào)。
_堅持結(jié)果導(dǎo)向
改造目標(biāo)要清晰，系統(tǒng)設(shè)計要加強(qiáng)，資金籌措多渠道，工作機(jī)制再創(chuàng)新。實現(xiàn)十五分鐘生活圈全覆蓋，解決百姓生老病死、衣食住行、安居樂業(yè)問題。
04
努力探索中國特色的
城市更新行動新范式
中國特色城市更新行動新范式可以從以下五個維度來構(gòu)建：
_頂層設(shè)計——系統(tǒng)政策機(jī)制建立
這是中國的特長，先做頂層設(shè)計，謀而后動，規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)，從大到小，系統(tǒng)設(shè)計。
2017年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》包括指導(dǎo)思想、基本原則、任務(wù)目標(biāo)及十八項具體工作，通過這樣的系統(tǒng)設(shè)計來謀劃。老舊小區(qū)改造也提出要建立健全“九項機(jī)制”：包括構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，完善項目生成機(jī)制，建立資金籌措機(jī)制，建立社會力量市場化方式參與機(jī)制，建立金融機(jī)構(gòu)支持機(jī)制，建立健全動員群眾共建機(jī)制，建立健全項目推進(jìn)機(jī)制，建立存量資源整合利用機(jī)制，建立小區(qū)管理長效機(jī)制。
比如，在老舊小區(qū)改造中，我們將改造內(nèi)容分為基礎(chǔ)類、改造類、提升類三類?；A(chǔ)類是為滿足居民安全需要和基本生活需求的內(nèi)容；完善類是為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內(nèi)容；提升類是為豐富社區(qū)服務(wù)供給、提升居民生活品質(zhì)、立足小區(qū)及周邊實際條件積極推進(jìn)的內(nèi)容。這種分類方式是為了因地制宜的確定改造內(nèi)容、清單和標(biāo)準(zhǔn)，也是為了建立改造資金合理共擔(dān)新機(jī)制。所以要做系統(tǒng)設(shè)計，綜合統(tǒng)籌。
_廣泛實踐——示范工程引領(lǐng)學(xué)習(xí)
去年，建設(shè)部推出21個城市更新試點(diǎn)，這些試點(diǎn)都提供了可借鑒、可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。
比如，延安“生態(tài)修復(fù)，城市修補(bǔ)”的規(guī)劃實踐。延安作為“革命圣地、歷史名城”，是住建部第二批城市雙修試點(diǎn)城市。規(guī)劃重整自然生境，重振經(jīng)濟(jì)活力，重獲文化認(rèn)同，重育場所精神，重塑設(shè)施品質(zhì)，重建社會良治。以延安雙修工作為基礎(chǔ)，總結(jié)出的具有延安特色的城市雙修工作思路與方法，探索“城市雙修2.0時期”的規(guī)劃工作特點(diǎn)與經(jīng)驗，也為全國城市雙修工作提供了“延安經(jīng)驗”。
在烏魯木齊老城改造中，提出經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口社會、生態(tài)文明、宜居生活、文化特色五大目標(biāo)，并通過八大策略以規(guī)劃手段助力解決社會問題，通過老城改造促進(jìn)民族融合，實現(xiàn)了社會穩(wěn)定長治久安的新疆戰(zhàn)略總目標(biāo)。
_適時總結(jié)——標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范合理指導(dǎo)
2008年奧運(yùn)會開幕之前，北京進(jìn)行綜合環(huán)境建設(shè)，我院參與制定環(huán)境整治總體行動框架，最終的成果成為通則。這個項目最重要的成果就是拆除長安街所有商業(yè)廣告，形成了一套長效的管理機(jī)制。
在制度建設(shè)方面，完善相關(guān)規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定，補(bǔ)充完善，精細(xì)化管理程序及內(nèi)容。在進(jìn)行治理的同時，要有一系列的相關(guān)規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定構(gòu)建起。
比如，三亞市中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理規(guī)定（試行）中，在管理程序當(dāng)中，規(guī)劃方案到建筑方案的審查過程就完善增加了有關(guān)空間形態(tài)引導(dǎo)的內(nèi)容和程序?！蓖鲅蜓a(bǔ)牢，猶未為晚“，但更重要“防患于未然”。
_創(chuàng)新攻關(guān)——科學(xué)方法體系支撐
這幾年進(jìn)行了大量的工作在進(jìn)行系統(tǒng)的整理，已經(jīng)形成了一系列的科學(xué)方法體系。
比如，生態(tài)修復(fù)工作就形成了一套工作的實施方案。城市生態(tài)修復(fù)就已經(jīng)建立了一個目標(biāo)（人與自然和諧共處），兩個層次（城市、項目），三種尺度（宏觀、中觀、微觀），四大類型（山、水、棕、綠），五個程序（評估、規(guī)劃、設(shè)計、實施、監(jiān)測）這樣的框架體系。這種方法體系標(biāo)準(zhǔn)化，系統(tǒng)化，可操作，可實現(xiàn)。
城鎮(zhèn)的老舊小區(qū)改造也形成了分類技術(shù)體系：包括基本類改造實用技術(shù)、完善類改造實用技術(shù)、提升類改造實用技術(shù)，形成老舊小區(qū)改造分類技術(shù)內(nèi)容適宜性清單。老舊小區(qū)升級改造技術(shù)，包括停車設(shè)施改造、如何實現(xiàn)綠色化等也有一系列成熟的技術(shù)可以運(yùn)用。
_多元參與——運(yùn)營模式助力實施
我國城市更新“十三五”期間國家財政投資年均約為3萬億元，城市更新經(jīng)費(fèi)年均增長11%，可以預(yù)測到2030年，國家城市更新年投資規(guī)?？蛇_(dá)9萬億元，規(guī)模很大。一定要用多元化的機(jī)制來加速形成，要有不同主體類型政府和企業(yè)合作的投融資模式。根據(jù)政府和企業(yè)合作類型，可劃分出四種資金籌措方式，分別為：財政補(bǔ)助+國有企業(yè)融資模式，BOT模式，PPP模式，EPC綜合整治模式。其中，成都猛追灣城市更新改造是通過“EPC+O”模式，即EPC與OM打捆，把項目設(shè)計、采購、施工、運(yùn)營等階段整合后，由一個承包商負(fù)責(zé)實施的模式。這種模式鼓勵具有設(shè)計、施工、運(yùn)營資質(zhì)的企業(yè)或者各類型企業(yè)組成的聯(lián)合體與政府合作，三位一體，保證總體策劃先行，統(tǒng)領(lǐng)設(shè)計和運(yùn)營，有效落實更新意圖。
結(jié)語：
城市規(guī)劃工作者既是技術(shù)人員，更是社會改造工作者。規(guī)劃師的初心是讓城市生活更美好。城市規(guī)劃先驅(qū)者已經(jīng)給我們很多提示：我們是握有技術(shù)工具的社會改造者。我們的工作既有廣度又有深度，既有力度更應(yīng)有溫度。比如，老舊小區(qū)改造中，加裝電梯時要給居住在一層居民進(jìn)行一些補(bǔ)償，做到細(xì)節(jié)中有溫度。城市更新一定是讓人生活更美好，更幸福，讓城市成為“宜居，宜業(yè)，宜學(xué)，宜商，宜游，宜養(yǎng)之城”。就如海德格爾所說的，“詩意地棲居在大地上”，追求這樣一種夢想來做事，未來需要大家一起努力。
作者：李迅 中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院教授級高級城市規(guī)劃師、《城市發(fā)展研究》雜志主編、山東建筑大學(xué)兼職博士生導(dǎo)師
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