01
背 景
2022年2月，京津冀協(xié)同發(fā)展成效新聞發(fā)布會召開，會議指出，北京2014年以來全市累計(jì)退出一般制造和污染企業(yè)約3000家，疏解提升區(qū)域性批發(fā)市場和物流中心近1000個(gè)；人口和城鄉(xiāng)建設(shè)用地連續(xù)四年、建筑規(guī)模連續(xù)三年減量，中心城區(qū)常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020的50.2%，北京減量發(fā)展邁出實(shí)質(zhì)性步伐，成為全國第一個(gè)減量發(fā)展的超大城市。
我國自改革開放后，城市發(fā)展快速，城鎮(zhèn)化率在2019年已經(jīng)超過60％，達(dá)到從鄉(xiāng)村社會到城市社會轉(zhuǎn)型的國際標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高增長向高質(zhì)量轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正在優(yōu)化轉(zhuǎn)型，城市收縮現(xiàn)象逐漸映入大眾眼簾，而以工業(yè)生產(chǎn)和礦產(chǎn)開發(fā)為支柱產(chǎn)業(yè)的“資源型”城市，收縮幅度更為明顯。
《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》第一次指出收縮城市發(fā)展過程中要摒棄固有的增量發(fā)展思維。在《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》中再次提到，收縮城市需精明收縮，結(jié)合自身實(shí)際情況進(jìn)行規(guī)劃發(fā)展。由于西方國家較早出現(xiàn)“城市收縮”的現(xiàn)象，因此對收縮城市的研究已從學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)變到了出臺落地性政策的層面。反觀我國對收縮城市的研究目前仍處于對國外經(jīng)驗(yàn)介紹以及學(xué)術(shù)研究層面，對如何防止城市收縮并沒有較為全面的政策引導(dǎo)和成功案例。因此，對收縮城市現(xiàn)狀情況進(jìn)行深入分析，研究收縮城市類型、影響以及成因?qū)κ湛s城市的可持續(xù)發(fā)展有著重要意義。
02
概念界定及成因
1 概念界定
城市收縮指的是城市中人口流失以及活力衰退的現(xiàn)象。城市收縮的概念最早是由德國學(xué)者提出，它指的是由于去工業(yè)化、郊區(qū)化、老齡化和政治制度轉(zhuǎn)型等因素導(dǎo)致的城市人口流失甚至地方空心化現(xiàn)象。歐洲國家最先出現(xiàn)城市收縮現(xiàn)象，原因是西方國家通過工業(yè)革命后城市化發(fā)展迅速，因此部分城市的衰敗也會優(yōu)先到來。后來的學(xué)者對由前者總結(jié)出來的“城市收縮”進(jìn)行了補(bǔ)充和提煉。城市收縮的背景不再局限于去工業(yè)化，逐漸引入人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會形態(tài)等因素。
2 成因
根據(jù)相關(guān)學(xué)者研究成果表明，國外收縮城市的成因主要包括七種：全球化、后社會主義、去工業(yè)化、郊區(qū)化、人口學(xué)問題、自然災(zāi)害以及極個(gè)別國家由于受到戰(zhàn)爭的困擾以及政治變革導(dǎo)致人口收縮。
我國的收縮城市與歐美的收縮城市有相似之處，但是基于我國的歷史發(fā)展進(jìn)程以及基本國情，收縮的原因又區(qū)別于國外。張京祥（南京大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)系教授、中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事）認(rèn)為，“城市收縮”是國際上具有爭議性的話題，中國的城市收縮與西方國家在大的發(fā)展背景、政策、體制、基本國情以及機(jī)理上存在巨大差異，需要關(guān)注到我國收縮深層機(jī)制層面的問題。我國的收縮城市成因主要有三類，一是資源枯竭導(dǎo)致城市的衰敗沒落，我國東北地區(qū)城市大多以重工業(yè)以及礦產(chǎn)資源開發(fā)為主，近年來由于礦產(chǎn)等資源枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一導(dǎo)致人口流失，城市大幅度收縮；二是在高質(zhì)量發(fā)展背景下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致傳統(tǒng)工業(yè)基地的收縮，類似于國外的去工業(yè)化。三是人口結(jié)構(gòu)因素。
03
現(xiàn)狀困境
——以黑龍江省鶴崗市為例
龍瀛（清華大學(xué)建筑學(xué)院特別研究員、博士生導(dǎo)師）等通過對第五次人口普查（2000年）和第六次人口普查（2010年）中的數(shù)據(jù)分析，識別出中國存在180個(gè)收縮城市。吳康（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授）等對戶籍人口、常住人口、就業(yè)人口等指標(biāo)構(gòu)建測度指數(shù)，發(fā)現(xiàn)京津冀和長三角分別有1/5和近1/2的市縣區(qū)呈現(xiàn)局部收縮,且這種收縮還在加劇。就現(xiàn)有的研究及發(fā)展?fàn)顩r表明，我國的收縮城市主要集中在東北三省以及長三角地區(qū)，下文將選取鶴崗對資源型收縮城市發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析。
1 人口收縮與城鎮(zhèn)擴(kuò)增
人地矛盾是收縮城市的共性問題，城市人口在不斷下降的同時(shí)，城市建設(shè)用地卻在毫無節(jié)制地增長，持續(xù)增大城市運(yùn)營成本。據(jù)人口規(guī)模變化數(shù)據(jù)可知，鶴崗為顯著收縮城市，但截止到2017年，鶴崗市中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模卻達(dá)到96.37平方公里。人均建設(shè)用地從2005年的103.8㎡/人增長到了2017年的150.63㎡/人，遠(yuǎn)超國家的上限標(biāo)準(zhǔn)，新增的建設(shè)用地主要以二類居住用地和工業(yè)用地為主。城市規(guī)模擴(kuò)張總量大，品質(zhì)低，用地集約性極差。
2 居住增長與低質(zhì)配套
由于人口收縮及城區(qū)內(nèi)棚戶房的大量拆除，鶴崗市內(nèi)建成了大量安置房，住房面積遠(yuǎn)超人均居住建筑面積所需標(biāo)準(zhǔn)。在大量新建安置房的同時(shí)，鶴崗市內(nèi)公服配套數(shù)量并沒有相應(yīng)提升，公服配套設(shè)施的布局不均衡，數(shù)量較少，未成體系。鶴崗市內(nèi)現(xiàn)狀文、教、體、衛(wèi)用地237.09公頃，占總用地的2.53％，相應(yīng)指標(biāo)未能達(dá)到實(shí)際人均標(biāo)準(zhǔn)。
3 保護(hù)與開發(fā)
資源型收縮城市普遍面臨的問題就是“保護(hù)與開發(fā)”的問題。在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，接續(xù)產(chǎn)業(yè)仍在培育甚至只處于萌芽階段，尚未發(fā)展壯大，在此節(jié)點(diǎn)上仍需依賴資源開發(fā)以及低效粗獷的工業(yè)來維持城市的正常運(yùn)營。鶴崗正處于這種轉(zhuǎn)型的“痛點(diǎn)期”上，新型的石墨烯產(chǎn)業(yè)鏈還未完全打通，正處于低效低收的石墨烯開采上，缺乏高端人才以及高端技術(shù)進(jìn)行石墨烯精加工。鶴崗經(jīng)濟(jì)增長仍需依賴煤礦開采及煤礦深加工等低效產(chǎn)業(yè)。在習(xí)近平總書記提出“兩山理論”后，國家生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入新階段，隨著國土空間總體規(guī)劃中“大三線”的劃定，對生態(tài)空間及農(nóng)業(yè)空間的管控越來越嚴(yán)格，鶴崗這種農(nóng)業(yè)大市以及森林覆蓋率較高的城市肩負(fù)著很大的生態(tài)及農(nóng)業(yè)重任，“開發(fā)與保護(hù)”的矛盾會日益凸顯。
4 財(cái)政投入與實(shí)際產(chǎn)出
資源型收縮城市發(fā)展初期都是運(yùn)用低成本招商引資進(jìn)行工業(yè)開發(fā)拉動經(jīng)濟(jì)增長，大規(guī)模圈地建成工業(yè)園區(qū)的模式司空見慣。鶴崗當(dāng)前也在經(jīng)歷大規(guī)模低成本招商引資和承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移階段。政府提供大規(guī)模用地給到企業(yè)，企業(yè)卻只能低效間歇生產(chǎn)，土地生產(chǎn)效益較低。鶴崗市2019年全市GDP只有336.4億元，而固定投資額已經(jīng)接近同年全市GDP總量，投入與產(chǎn)出不成比例，政府財(cái)政壓力較大，城市維持健康可持續(xù)發(fā)展有難度。
04
“精明收縮，活力提升”
途徑探索
1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，建立有區(qū)域競爭性的特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)
產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是資源型收縮城市應(yīng)對城市收縮的最根本途徑。由于收縮類型、城市發(fā)展背景、各地相關(guān)政策的差異，資源型收縮城市的轉(zhuǎn)型模式也有所不同。一般來說，主要包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、資源替代和產(chǎn)業(yè)替代模式、科技創(chuàng)新模式、生態(tài)城市發(fā)展模式、機(jī)制和制度創(chuàng)新模式等。收縮城市可結(jié)合自身的城市發(fā)展背景和先天條件，逐步從“低端制造開發(fā)”到“特色創(chuàng)新引領(lǐng)”。
2 優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，引入新型人才
人口減少，老齡化加重，青年人才外流是資源型收縮城市的顯著特征之一。想要有效地預(yù)防城市收縮，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)必不可少。通過加強(qiáng)城市公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，改善城區(qū)綠化環(huán)境，優(yōu)化內(nèi)部資源，提升城市整體形象和人居環(huán)境。這不僅可保留本市原有人口，還能吸引其他城市的人口。除了從提升城市空間環(huán)境切入外，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，引入更多樣化的產(chǎn)業(yè)，提供更多優(yōu)質(zhì)的工作崗位留住市內(nèi)的年輕人口，并且大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，從市外省外甚至國外引入高新技術(shù)人才，激發(fā)市內(nèi)創(chuàng)新活力。
3 優(yōu)化土地利用，提升空間品質(zhì)
資源型收縮城市大多數(shù)伴有土地粗獷開發(fā)，經(jīng)濟(jì)效益低下且空間品質(zhì)低下等問題。轉(zhuǎn)變土地利用模式，對城市內(nèi)的空間進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃，是解決城市持續(xù)收縮的重要路徑之一。尤其是在鶴崗這類城市，人口規(guī)模較小，城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及居住用地的規(guī)模應(yīng)與城市人口規(guī)模相匹配，應(yīng)從增量思維轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘媪靠臻g品質(zhì)上來。針對現(xiàn)狀的土地利用，綜合社會、經(jīng)濟(jì)等多種條件對全城區(qū)內(nèi)的低效用地進(jìn)行識別，并進(jìn)行入庫管理。同時(shí)，開展城市修補(bǔ)，在當(dāng)今大力發(fā)展生態(tài)文明建設(shè)的契機(jī)下，引綠入城，將城鄉(xiāng)空間與山水環(huán)境，自然景觀融為一體，打造宜居、健康、生態(tài)、和諧的生活環(huán)境，有助于留住原有的居民以及吸引南方人群在鶴崗買房，夏天前往避暑。
4 “半舍而居”——建筑新理
智利圣地亞哥的Maule Region社區(qū)，原是一個(gè)臟亂差棚戶區(qū)，在棚戶區(qū)拆除改造時(shí)，建筑師引用“half of a good house”——“半舍”的做法，將新建的房屋建一半留一半，剩下的一半由屋主自由發(fā)揮，可以選擇繼續(xù)完成建設(shè)或做其他用途。我國許多資源型收縮城市與該社區(qū)的情況十分相近，同樣面臨大量的棚戶區(qū)改造工程，且現(xiàn)狀上安置房數(shù)量已大大超出了人口規(guī)模的實(shí)際需求。因此可沿用“半舍”的做法，新建建筑以修一半留一半的形式建成，留白的建筑可以考慮打造成為公共活動空間、都市觀光農(nóng)業(yè)等多種用途，在節(jié)省修建成本的同時(shí)美化了城市景觀，打造城市特色名片。
5 三區(qū)“精確劃分”，三線精準(zhǔn)管控
（1）城鎮(zhèn)空間——精明收縮，品質(zhì)提升
資源型收縮城市大都存在城市中心發(fā)展較弱，凝聚力不足等問題。因此需要在現(xiàn)階段上進(jìn)行精明收縮，做強(qiáng)城市中心。持續(xù)推進(jìn)城區(qū)內(nèi)部公服配套設(shè)施的建設(shè)，強(qiáng)化中心城區(qū)文、教、體、衛(wèi)等地位，打造10分鐘、15分鐘生活圈，提高市區(qū)內(nèi)部的空間環(huán)境品質(zhì)，打破收縮城市“見地不見人”的局面，防止人口持續(xù)外流，并且從市外吸引一定程度的人口數(shù)量。東北三省許多收縮城市城市邊緣分布著許多棚戶區(qū)、工業(yè)廠房以及礦區(qū)，因此在此輪國土空間總體規(guī)劃中可考慮將淘汰的工業(yè)區(qū)、停運(yùn)的礦區(qū)以及拆除的棚戶區(qū)調(diào)出城鎮(zhèn)空間，對城區(qū)進(jìn)行收縮處理。
（2）農(nóng)業(yè)空間——大力保護(hù)現(xiàn)有高質(zhì)量耕地
北方城市土壤種類普遍豐富，耕地總量多，且擁有獨(dú)特的黑土資源。許多資源型收縮城市的一產(chǎn)占比十分大，應(yīng)在農(nóng)業(yè)空間中推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，完善相應(yīng)的農(nóng)田配套設(shè)施，鞏固和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障土地資源和農(nóng)業(yè)生態(tài)安全。嚴(yán)守永久基本農(nóng)田紅線，建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)國家對于嚴(yán)禁“非糧化”以及“非農(nóng)化”的相關(guān)政策。在市域內(nèi)地勢平整，連片存在的耕地引入大農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)，較大程度提高耕作效率，增加糧食產(chǎn)出。
（3）生態(tài)空間——開展城市雙修
以鶴崗為例，鶴崗由于依靠煤礦開采業(yè)發(fā)展，許多礦區(qū)污染嚴(yán)重，地表破壞得支離破碎，對礦區(qū)以及被污染區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的工作刻不容緩。應(yīng)推動礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，對運(yùn)營中的采礦區(qū)進(jìn)行整治，并且提升已有的采礦技術(shù)，將污染降至最低。對已經(jīng)停運(yùn)的礦區(qū)宜墾盡墾、能綠盡綠、并且對損毀山體植樹造林。強(qiáng)化尾礦庫綜合治理，加快尾礦庫的綜合利用，提升閉庫治理水平和尾礦綜合利用技術(shù)。
對沉降區(qū)的治理，可參考上海辰山礦坑花園的做法，在最小干預(yù)原則下打造后工業(yè)景觀，對礦坑進(jìn)行修復(fù)改造，賦予主題。
鶴崗近幾年已經(jīng)開始進(jìn)行“城市雙修”，并且初見成效，許多被工業(yè)以及煤礦開采業(yè)所污染的土地都恢復(fù)了種植能力，但在生態(tài)修復(fù)收到成效后還應(yīng)考慮與生態(tài)休閑旅游、生態(tài)居住等相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)合，挖掘潛在價(jià)值，“變廢為寶”，打造特色名片。在新一輪國土空間總體規(guī)劃大背景下，應(yīng)結(jié)合劃定的生態(tài)空間，精準(zhǔn)地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)。
05
結(jié) 語
近年來，我國以東北部“資源型”城市為代表的收縮城市數(shù)量持續(xù)上漲。想要解決收縮城市所面臨的問題，前提就是要“尊重收縮”，像鶴崗這類“資源型”小城市受制于區(qū)位、交通等條件的影響，收縮在所難免，但是收縮并不意味著經(jīng)濟(jì)倒退以及城市沒落，應(yīng)該將收縮當(dāng)成是一種發(fā)展的新機(jī)遇。例如人口減少釋放了土地壓力，可以更加聚焦城市中心的發(fā)展，提供更多的優(yōu)質(zhì)空間，從此告別“無序增長”。
本文針對收縮城市的相關(guān)問題進(jìn)行探討，從“接納”以及“抗拒”兩個(gè)方面提出相應(yīng)策略，接納收縮主要是從合理收縮城鎮(zhèn)空間以及拆除棚戶區(qū)，騰挪空間等角度出發(fā)，抗拒收縮則是從推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等角度出發(fā)思考，最終達(dá)到“精明收縮，活力發(fā)展”的目的，推動資源型收縮城市的可持續(xù)發(fā)展。
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編輯：商文芳
審核：蔡 峻