“七普”數(shù)據(jù)以及2021年48萬人口增量的結(jié)果公布以來，人口增長拐點(diǎn)將至的趨勢，沖擊著過去“人口數(shù)量紅利”的思維慣性，在很多人印象中，當(dāng)今城市之間都在爭相發(fā)展，城市是“越來越大”“越來越強(qiáng)”的，怎么還“萎縮”了呢？“人口流失”“城市收縮”等概念一度成為熱詞。
實(shí)際上，當(dāng)前我國人口流動與相應(yīng)城市的人口減少是現(xiàn)階段實(shí)施高質(zhì)量發(fā)展與經(jīng)濟(jì)全面轉(zhuǎn)型的一種自然的過程，即從大開發(fā)、粗放式發(fā)展到精明增長、緊湊型發(fā)展、建立區(qū)域性創(chuàng)新體系、進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈的重組與新技術(shù)設(shè)備的建設(shè)等導(dǎo)致的基本現(xiàn)象。要素（特別是勞動力）的自由流動，能夠帶來國家或地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的“收斂”，即“收縮”和“集聚”會走向平衡。只要一個(gè)國家存在人口的自由流動，就一定有一些地方存在人口流出現(xiàn)象，這本質(zhì)上是勞動力資源在一個(gè)國家內(nèi)部優(yōu)化配置的過程。
當(dāng)然，這并不是說要放任城市收縮，而是要積極應(yīng)對城市收縮，尋找新的發(fā)展思路，把對量的追求轉(zhuǎn)化為質(zhì)的提升。本文梳理了一些發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化過程中所采取的順應(yīng)人口收縮策略，以供參考。
01 美國揚(yáng)斯敦市的“精明收縮”策略
揚(yáng)斯敦市位于美國鐵銹地帶俄亥俄州，于2005年頒布的《揚(yáng)斯敦2010年規(guī)劃》（Youngstown2010Plan）在全球范圍內(nèi)，率先提出了“精明收縮”的規(guī)劃理念，承認(rèn)城市的人口正在收縮且將繼續(xù)收縮，規(guī)劃理念從“增長導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“更小也可以更好”，將城市中大量居住用地規(guī)劃為綠地和開放空間。
自2014年起，在地方政府和揚(yáng)斯敦市社區(qū)發(fā)展組織的共同努力下，揚(yáng)斯敦市已經(jīng)頒布了十余個(gè)旨在解決建筑空置等實(shí)際問題的《社區(qū)行動規(guī)劃》。通過“公眾反饋—現(xiàn)狀分析—目標(biāo)設(shè)定—規(guī)劃方案—公眾評估—調(diào)整方案”的規(guī)劃編制與實(shí)施流程，揚(yáng)斯敦市將減量的決定權(quán)交還給社區(qū)。
《社區(qū)行動規(guī)劃》主要依靠兩種原則確定需要優(yōu)先處理的空置建筑。第一，空置住宅狀況評估。在揚(yáng)斯敦市以及其他美國城市中，地方政府為了掌握城市中空置與廢棄建筑的衰敗情況，同時(shí)為了對市民的相關(guān)投訴做出判斷，會定期對城市中的空置與廢棄建筑進(jìn)行普查。根據(jù)對景觀、窗戶、外墻、管道等八大類要素現(xiàn)狀的評估，揚(yáng)斯敦市將空置住宅的狀況分為A優(yōu)秀、B良好、C一般、D破損和F不安全等5個(gè)級別，其中F級，即嚴(yán)重衰敗的住宅，是社區(qū)行動規(guī)劃首要解決的對象。第二，社區(qū)公眾參與。在《社區(qū)行動規(guī)劃》編制的公眾咨詢會議上，每個(gè)參會的代表被要求向規(guī)劃編制者提出一個(gè)問題：“這個(gè)社區(qū)中你必須要了解的一件事”。隨后，會議組織者將以開放的形式與社區(qū)代表共同討論這些問題的答案。
為了監(jiān)督《社區(qū)行動規(guī)劃》實(shí)施所成立的社區(qū)行動小組，以及定期召開的社區(qū)行動會議，為行動規(guī)劃的實(shí)施提供了重要的保障，也實(shí)現(xiàn)了行動規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整。在社區(qū)層面，揚(yáng)斯敦市的《社區(qū)行動規(guī)劃》，較好地實(shí)現(xiàn)了“精明收縮”的目標(biāo)。
02 意大利的規(guī)劃實(shí)踐
意大利的城鎮(zhèn)化水平自1970年代以來基本穩(wěn)定，從未超越70%。在意大利，許多村鎮(zhèn)有著活躍的商業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動，居民們享有接近城市的消費(fèi)模式、生活方式、甚至更為優(yōu)越的人居環(huán)境。
然而2015—2019年期間，意大利全國7926個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中人口減少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有5848個(gè)，占比高達(dá)74%。 為了實(shí)現(xiàn)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的復(fù)蘇，意大利主要做了三方面工作，一是引導(dǎo)、培育具有地方特色的產(chǎn)業(yè)品牌，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，舉辦各種富有地方特色的文體活動，如蒙菲拉托景觀節(jié)和紅酒節(jié)、弗盧米尼馬焦雷“呼吸節(jié)”、圣雷莫音樂節(jié)和拉力賽等；二是促進(jìn)對存量空間與基礎(chǔ)設(shè)施的再利用，提升人居環(huán)境質(zhì)量，如通過改造和再利用圣莫雷的旅游資源，重新吸引游客回歸；三是構(gòu)建多方協(xié)調(diào)的行動者網(wǎng)絡(luò)，如卡薩萊蒙菲拉托景觀觀測所通過組織研討會、工作坊和景觀節(jié)等活動，主導(dǎo)了當(dāng)?shù)氐囊幌盗懈马?xiàng)目。
03 日韓鄉(xiāng)村社會政策實(shí)踐
在日本和韓國，鄉(xiāng)村收縮最直接的表現(xiàn)是人口總量的持續(xù)下降和與之伴生的人口老齡化，而人口收縮直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村社會功能的瓦解。
為應(yīng)對鄉(xiāng)村收縮，日韓提出了“中心據(jù)點(diǎn)+圈層”的鄉(xiāng)村公共資源配置；完善了促進(jìn)城鄉(xiāng)流動的住房政策，引導(dǎo)歸村；并注重內(nèi)生導(dǎo)向的發(fā)展動力，激活地方文化自信。韓國還將小城鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村地域中心，以聯(lián)結(jié)城市與農(nóng)村。在政策實(shí)施上，兩國的實(shí)施方式逐漸由早期的政府主導(dǎo)投資轉(zhuǎn)向自立促進(jìn)、社會組織參與；并注重以法律為支撐、配套具體實(shí)施行動的社會政策體系。日韓在應(yīng)對鄉(xiāng)村收縮的過程中逐步建立起“對內(nèi)強(qiáng)化保障、對外強(qiáng)化支持”的社會政策體系，對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和改善農(nóng)民生活條件發(fā)揮了積極效應(yīng)。
參考資料：
[1]陸大道.我對“收縮城市”概念與事實(shí)的不同理解. 城中百人,2022年4月9日.
[2]盧峰,楊麗婧.日本小城鎮(zhèn)應(yīng)對人口減少的經(jīng)驗(yàn)——以日本北海道上士幌町為例[J].國際城市規(guī)劃,2019(5):117-124.
[3]馮旭,張湛新,潘傳楊,王文鐘.人口收縮情境下的鄉(xiāng)村活力分析與實(shí)踐——基于美國、德國、日本、英國的比較研究[J].國際城市規(guī)劃,2022(7):1-15.
[4]謝舒逸,琳達(dá)·格瑞索里.引導(dǎo)人口收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的復(fù)蘇——意大利的規(guī)劃實(shí)踐與啟示[J].國際城市規(guī)劃,2022,37(03):26-34.
審核：蔡峻