郡縣治則天下安，縣域城鎮(zhèn)化是銜接城鄉(xiāng)的關(guān)鍵樞紐。
2022 年5 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟废到y(tǒng)全面地提出了在新發(fā)展階段，縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障以及組織實(shí)施方式?！兑庖姟烦雠_，標(biāo)志著我國以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入新發(fā)展階段。
# 01
縣域城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵
《意見》將以縣城為重要載體推動(dòng)新型城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)涵概括為：“一核心”、“四方面”、“五類別”和“兩目標(biāo)”。
第一，“一核心”。即以“人”為核心推進(jìn)新型城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)。明確提出要將“人”這一因素放在首位，強(qiáng)調(diào)人民的核心地位；堅(jiān)持人民是根本、生活是目的、建設(shè)是過程、發(fā)展是手段的理念；堅(jiān)持將發(fā)展的階段性成果與人民共享，力求在提高新型城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)效率的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)全社會的公平公正。
第二，“四方面”。從“產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴(kuò)能”等四個(gè)方面，增強(qiáng)縣城的綜合承載能力，提升縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家的需求和縣城居民生產(chǎn)生活的需要，為進(jìn)一步實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)和落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力支撐。
第三，“五類別”。將縣城分為五類，即發(fā)展大城市或城市群周邊的縣城形成衛(wèi)星縣城；積極培育縣城的專業(yè)功能形成功能縣城；合理開發(fā)、利用、發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主要產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)縣城；以保障生態(tài)安全為目的，有序發(fā)展具備重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)性質(zhì)的生態(tài)縣城；以促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展為目的引導(dǎo)有人口回流的人口流失縣城。
第四，“兩目標(biāo)”。第一步到2025年，補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)縣城短板，公共配套資源與縣城常住人口規(guī)?；酒ヅ?，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，市政設(shè)施基本完備，公共服務(wù)全面提升，人居環(huán)境有效改善，綜合承載能力明顯增強(qiáng)。第二步是基本建成具有特色、富有生機(jī)活力、適宜居住與工作的現(xiàn)代化縣城，縮小與周邊大中型城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，促進(jìn)城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)之間有效融合發(fā)展。
# 02
縣域城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)和痛點(diǎn)
“人、地、錢”三要素在城鄉(xiāng)間的轉(zhuǎn)移是城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)和表征，也是城鎮(zhèn)體系協(xié)同發(fā)展的保障。近年來，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的高速推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實(shí)施，城鄉(xiāng)間要素流動(dòng)出現(xiàn)越來越多的循環(huán)態(tài)勢，但以縣城為載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨諸多難點(diǎn)和堵點(diǎn)。
（一）人口要素：技術(shù)人才短缺，落戶吸引力不足
技術(shù)性人才是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源，既有研究表明，受過高等教育的人力資本對地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長具有明顯正向作用。受東中西部地區(qū)發(fā)展格局影響，大城市對人力資源具有虹吸效用，吸引人才向東部地區(qū)聚集?？h域內(nèi)高等教育資源比較匱乏，且縣域經(jīng)濟(jì)相對落后，公共配套實(shí)施不完善，無法有效支撐人才的剛性生活成本，加劇了人才出縣求學(xué)、在外就業(yè)的狀況。
雖然，縣城在承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、大城市人口溢出、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等方面發(fā)揮了重要作用，是城鄉(xiāng)人口遷徙的重要“中轉(zhuǎn)站”。但是，選擇進(jìn)入縣城的人口更多是出于就業(yè)、子女教育等需求，再加上城鄉(xiāng)公共服務(wù)普惠化的推進(jìn)，不用落戶也能夠享受縣城的多項(xiàng)公共服務(wù)，因此，縣城對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶吸引力嚴(yán)重不足。
（二）土地要素：城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張與農(nóng)村建設(shè)用地大量閑置并存
土地是城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵要素和基本載體。長期以來，由于缺乏對土地資源的統(tǒng)籌規(guī)劃和有效管護(hù)，城鎮(zhèn)土地規(guī)模迅速擴(kuò)張，土地剛性需求與低效供給的矛盾愈演愈烈。一方面，要加大縣城建設(shè)力度，滿足縣城建設(shè)用地需求，需要新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，這通常與國家耕地保護(hù)紅線政策相沖突。
另一方面，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體不明晰，土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民作為集體成員無償享有宅基地的使用權(quán)，但其退出承包地、宅基地后的收益分配機(jī)制缺位。2015 年起，國務(wù)院開始推行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，但土地要素的市場化配置依然進(jìn)展緩慢，土地利用計(jì)劃配置的態(tài)勢沒有從根本上得到改變。
（三）資本要素：資金匱乏成為制約縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的突出瓶頸
我國縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金來源主要有3項(xiàng)：政府直接投資、引進(jìn)外資、地方平臺公司融資。
政府直接投資方面，自分稅制實(shí)施以來，地方政府承擔(dān)的事權(quán)不斷增加，但財(cái)權(quán)并未顯著增加，造成地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金明顯不足。
引進(jìn)外資方面，東部沿海地區(qū)的縣城在吸引外商投資者方面有天然的區(qū)位優(yōu)勢，而中西部內(nèi)陸地區(qū)的縣城則恰恰相反。
地方平臺公司融資方面，由于政府自身資源有限、可用財(cái)力薄弱，平臺公司的融資渠道非常狹窄，在縣城建設(shè)上投入有所不足。再加上隨著縣級政府債臺高筑，縣城通過大規(guī)模融資推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的模式逐漸失效。
# 03
縣域城鎮(zhèn)化的建設(shè)思路
“人、地、錢”是推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)的三大核心要素，三方面要實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同，就要求縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)要有多元化發(fā)展思路、可持續(xù)發(fā)展意識。
（一）人的城鎮(zhèn)化：堅(jiān)持以人為核心
以縣城為載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要以人的發(fā)展為重要關(guān)切點(diǎn)，注重實(shí)現(xiàn)公共資源均等化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)、醫(yī)療、教育、文化等方面的多重權(quán)益，將縣城打造成為人口和服務(wù)的集聚地。
第一，順應(yīng)縣城人口流動(dòng)規(guī)律，制定和實(shí)施人才政策。提高回鄉(xiāng)人才的收入、待遇標(biāo)準(zhǔn)，出臺人才引進(jìn)政策，降低人口遷入門檻，鼓勵(lì)縣城戶籍的大學(xué)生畢業(yè)回縣（鄉(xiāng)）就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，可為其提供政策補(bǔ)貼和商品房。同時(shí)，取消外來人口落戶限制，針對不同外來群體出臺切實(shí)可行的鼓勵(lì)政策。
第二，以維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益為底線。要切實(shí)保障進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，不得以退出農(nóng)村“三權(quán)”作為進(jìn)城落戶的條件，支持引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。
第三，以提高進(jìn)城農(nóng)民技能為著力點(diǎn)。推動(dòng)政府、企業(yè)、學(xué)校三方統(tǒng)籌發(fā)力，強(qiáng)化公共實(shí)訓(xùn)平臺建設(shè)，加大對進(jìn)城農(nóng)民的技能培訓(xùn)，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民技能素質(zhì)和穩(wěn)定就業(yè)能力的提高，增強(qiáng)進(jìn)城農(nóng)民的自我認(rèn)同感和主觀效能感。
（二）地的城鎮(zhèn)化：堅(jiān)持高效配置土地
以縣城為載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要因地制宜推進(jìn)縣城低密度開發(fā)，從土地征收、集體建設(shè)用地入市和提升人居環(huán)境等多方面入手，提高縣城建設(shè)用地利用效率。
第一，合理優(yōu)化土地資源配置。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制，科學(xué)合理分配土地指標(biāo)，扭轉(zhuǎn)縣域之間土地要素錯(cuò)配的狀況。
第二，深化土地征占用制度改革。要合理確定公益性用途的范圍，規(guī)范土地征占用程序，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民公平分享城市發(fā)展帶來的土地增值收益，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、生活和長遠(yuǎn)生計(jì)問題。
第三，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市。要結(jié)合各地實(shí)際，進(jìn)一步放寬對建設(shè)用地入市的限制，擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市范圍，允許其有條件地進(jìn)入住宅用地市場，促進(jìn)住宅用地供給多元化，建立健全“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”入市機(jī)制。
（三）體制機(jī)制的融合化：實(shí)現(xiàn)要素雙向融通
以縣城為載體推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，核心是要通過不斷深化改革，破除“人、地、錢”等要素在城鄉(xiāng)自由流動(dòng)的體制機(jī)制障礙，加快建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制，規(guī)范縣級政府投融資管理，提升政府投融資效益。
第一，要突出重點(diǎn)，凸顯財(cái)政資金的杠桿作用。加大“雙招雙引”力度，建設(shè)具有示范效應(yīng)的工業(yè)園區(qū)。鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)本地民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，及時(shí)兌現(xiàn)相關(guān)扶助政策。
第二，引導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。增加對企業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)品研發(fā)、科技成果轉(zhuǎn)化等方面的補(bǔ)貼，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。
第三，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮財(cái)政資金保障作用。縣級財(cái)政積極進(jìn)行市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)，保障市民美好生活需要。
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審核：蔡峻