留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟的一項安置措施，在近二十年的征地拆遷工作中發(fā)揮了積極的作用。1995年，杭州市就提出了利用留用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房的思路，走在全國前列。
一、留用地項目與小產(chǎn)權(quán)房的區(qū)別
小產(chǎn)權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府頒發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房沒有國家發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，購房合同國土房管局也不給予備案，即不具有真正合法有效的產(chǎn)權(quán)證。
留用地項目是指城市化過程中，為了保證撤村建居順利進(jìn)行，國家在征用農(nóng)村土地并轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后，留一部分比例給當(dāng)?shù)卮寮壖w，鼓勵他們單獨或合作開發(fā)建設(shè)的項目，可用于發(fā)展經(jīng)營性房地產(chǎn)外的物業(yè)類型，包括商業(yè)、綜合體、標(biāo)準(zhǔn)廠房等。
二、杭州留用地開發(fā)政策發(fā)展歷程
政策探索階段（1997-2004）：
助力城中村改造，整治土地利用亂象
1998 年，杭州市正式開始大規(guī)?！俺反褰ň印?，整治“城中村”和集體土地利用亂象成為了工作的重點和難點。為了緩解整治過程中的農(nóng)民與政府之間的沖突矛盾，為“撤村建居”后失去原有收入來源的農(nóng)民提供長期穩(wěn)定的生活保障，同時也為推進(jìn)一批在村集體土地上開發(fā)的、與城市土地利用規(guī)劃并無明顯沖突的項目合法化，杭州市政府開始制定相關(guān)政策，探索實施村留用地制度。
1999年3月30日，杭州市土地管理局發(fā)布《杭州市撤村建居集體所有土地處置補充規(guī)定》。之后，杭州市政府辦公廳發(fā)布《轉(zhuǎn)發(fā)市土地管理局關(guān)于杭州市撤村建居集體所有土地處置補充規(guī)定的通知》（杭政辦〔1999〕13 號），在該通知中首次明確規(guī)定：在杭州市土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)留用地范圍內(nèi)留出部分土地作為村留用地，村留用地面積控制在可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地的10％以內(nèi)。留出的土地必須符合城市規(guī)劃的要求，明確土地的用途，并嚴(yán)格按規(guī)定用途使用，不得轉(zhuǎn)讓和出租。
2001 年，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15 號)。為貫徹該文件，杭州市政府結(jié)合本地實際，下發(fā)文件《杭州市人民政府關(guān)于貫徹國務(wù)院國發(fā)〔2001〕15 號文件進(jìn)一步加強國有土地資產(chǎn)管理的若干意見》(杭政〔2001〕15 號)，明確提出了針對國有土地出讓、交易、制度、規(guī)法等幾大方面的六條意見，并規(guī)定：“凡撤村建居發(fā)展留用地，均應(yīng)轉(zhuǎn)為國有并實行有償使用?！薄巴恋爻鲎尳鹄U納和返還，參照開發(fā)性安置用地的政策執(zhí)行。”“所有開發(fā)性安置用地、撤村建居發(fā)展留用地和拆復(fù)建用地，均不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。”
2.政策出臺階段（2005-2007）：
提出留用地指標(biāo)卡制度，明確開發(fā)方式
2005年8月杭州市出臺《關(guān)于加強杭州市區(qū)留用地管理的暫行意見》，至此首個關(guān)于杭州村級留用地的政策正式問世。文件涉及村留用地的用地取得途徑、用地比例、規(guī)劃要求、土地用途、開發(fā)利用方式、產(chǎn)權(quán)登記方式等各個方面。文件重點包括：①制度創(chuàng)新。首次提出“留用地指標(biāo)卡結(jié)算制度”，明確了先有“指標(biāo)”，再有“地”。②使用方式?！傲粲玫刂笜?biāo)原則上在村屬集體土地范圍內(nèi)定點使用”，確實無法使用的，可選擇跨村調(diào)劑、貨幣化收購、折抵等方式落實。③開發(fā)方式?？勺孕羞x擇“自主開發(fā)”或“合作開發(fā)”，不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。④產(chǎn)權(quán)比例。采用合作開發(fā)模式的村集體經(jīng)濟組織原則上應(yīng)持有50%以上的股份。⑤享受土地出讓金返還政策，最高可以全額返還。
3.政策優(yōu)化階段（2008-2013）：
明確產(chǎn)權(quán)分配比例和出讓方式。
2008年4月，杭州市出臺《關(guān)于加強村級集體經(jīng)濟組織留用地管理的實施意見》（杭政辦函〔2008〕183 號），進(jìn)一步明確：①受讓主體。凡需協(xié)議出讓的村級集體經(jīng)濟組織留用地項目用地，必須由村級集體組織（經(jīng)濟合作社、股份經(jīng)濟合作社）簽訂《杭州市國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同書》，申領(lǐng)《國有土地使用證》。②產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。凡合作開發(fā)的項目，合作方累計所占土地（股份）的比例不得超過49%。③最小產(chǎn)權(quán)單元。留用地項目的地上建筑物和土地轉(zhuǎn)讓和再轉(zhuǎn)讓，只能按幢或?qū)愚D(zhuǎn)讓，不得按間或套轉(zhuǎn)讓。
2009年6月，杭州市出臺《關(guān)于完善杭州市區(qū)留用地出讓管理的補充意見》，明確提出：①自主開發(fā)的留用地項目通過協(xié)議出讓。②“留用地貨幣化”的留用地項目以及合作開發(fā)的留用地項目，采取招標(biāo)、拍賣或掛牌方式公開出讓，并按照城市規(guī)劃確定的土地用途開發(fā)建設(shè)。③合作開發(fā)項目可以按照規(guī)劃批建的最小產(chǎn)權(quán)單元分割轉(zhuǎn)讓和銷售。
4.全面規(guī)范階段（2014-至今）：
擴充開發(fā)模式，規(guī)范出讓方式
2014年，《杭州市人民政府關(guān)于印發(fā)杭州市區(qū)村級留用地管理辦法（試行）的通知》（杭政函〔2014〕35號）發(fā)布，標(biāo)志著杭州留用地政策形成較完整、全面、系統(tǒng)的體系。該《管理辦法》包括總則、留用地指標(biāo)管理、留用地指標(biāo)使用、留用地項目用地管理、留用地項目監(jiān)管、留用地項目產(chǎn)權(quán)登記及轉(zhuǎn)讓管理、留用地項目出讓收入管理、附則等八個部分，共45條內(nèi)容。該《管理辦法》延續(xù)了指標(biāo)卡臺賬管理制度、10%的核發(fā)比例、不低于51%的產(chǎn)權(quán)分配比例、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等政策；并將留用地的開發(fā)模式增加至五種：自主開發(fā)、合作開發(fā)、統(tǒng)籌開發(fā)、項目置換物業(yè)方式開發(fā)或留用地貨幣化處置。
三、總結(jié)
從1999年至2014年，杭州市出臺的村留用地政策不斷完善規(guī)范，開發(fā)模式愈加多元、開發(fā)效益不斷提高，村級集體經(jīng)濟組織的長期收益得到保障。各項留用地開發(fā)的核心政策及其提出的時間節(jié)點分別是：1999年提出留用地比例（10%），2001年提出留用地不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)，2005年提出鼓勵通過招商引資進(jìn)行合作開發(fā)，2008年提出村級集體經(jīng)濟組織持股不低于51%、合作方持有房產(chǎn)可以按幢/層轉(zhuǎn)讓，2009年提出合作開發(fā)必須公開招拍掛，2014年補充形成五種開發(fā)方式。具體演變過程如下表所示：
杭州留用地政策發(fā)展演變過程分析表
審核：李飛孟