內(nèi)防腐敗外防負(fù)債背景下，號稱“財神爺”的國有平臺公司在內(nèi)憂外患中如何轉(zhuǎn)型？
據(jù)中國紀(jì)檢監(jiān)察報2022年1月11日消息，近期各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)持續(xù)通報涉及國有投融資平臺公司問題的典型案例，要求堅決查處利用國有平臺公司搞利益輸送等新型腐敗案件。在此之前，關(guān)于地方平臺公司承擔(dān)地方政府融資職能及其所帶來的地方政府隱性債務(wù)問題，已經(jīng)引起各方廣泛關(guān)注，成為國家治理地方債問題的重點領(lǐng)域。近年來，被譽(yù)為“財神爺”的地方國有平臺公司面臨著內(nèi)防腐敗、外防負(fù)債的雙重壓力，在內(nèi)憂外患中的轉(zhuǎn)型之路引人關(guān)注。
一
國有平臺公司負(fù)債問題愈演愈烈
承擔(dān)地方政府投融資功能的國有平臺公司名目繁多，主要是指地方政府及其部門等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。比如，近年來不少省市縣區(qū)紛紛成立的“城投”“交投”“鐵投”“水投”“文投”“旅投”集團(tuán)等，就屬于地方國有平臺公司。從客觀情況來看，遏制平臺公司野蠻生長，已經(jīng)成為構(gòu)建新型政商關(guān)系、優(yōu)化營商環(huán)境的應(yīng)有之義！
國有平臺公司有融資、公共品提供、土地開發(fā)及作為基金投資人等四大功能，主要承擔(dān)融資和建設(shè)兩大任務(wù)，即為地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展籌集資金，并承擔(dān)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)項目的供給任務(wù)。地方各級國有平臺公司因有政府信用為其背書，依托土地等資源生財有道，其融資業(yè)務(wù)在資本市場深受各類金融機(jī)構(gòu)青睞。由此，平臺公司已經(jīng)成為地方政府融資的“財神爺”。如果我們把政府預(yù)算內(nèi)資金稱為“第一財政”，把土地出讓金等政府預(yù)算外的各種收入稱為“第二財政”，那么地方政府融資平臺公司可以被看做是“第三財政”。而土地出讓金高低往往又與平臺公司做地成效高低息息相關(guān)，因此平臺公司是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要支柱之一！
作為改革開放后延續(xù)下來的一種創(chuàng)新型融資方式，國有平臺公司有助于解決地方政府的融資難題，以較低的融資成本吸引和整合社會資金，促進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。然而，隨著各項事業(yè)滾動推進(jìn)，一些國資平臺公司負(fù)債急劇攀升，雖然賬面上積累了總量看似很大的資產(chǎn)，但實際有效資產(chǎn)不多，問題不少，發(fā)展方向逐漸偏離了設(shè)立的初衷。主要表現(xiàn)在：
一是涵蓋城建投資開發(fā)、經(jīng)營管理等多方面但市場化不足。平臺公司的高管人員大都由當(dāng)?shù)卣块T抽調(diào)組成，多年的政府工作經(jīng)歷和習(xí)慣使他們無法由政府管理主體轉(zhuǎn)向市場經(jīng)營主體，在一定程度上可能會影響平臺公司的決策執(zhí)行。而平臺招聘市場化專業(yè)人才，又存在薪資待遇、崗位匹配等諸多問題。究其原因，首先在于行政化干預(yù)過多，企業(yè)缺乏自主性經(jīng)營的體制機(jī)制，這也往往導(dǎo)致經(jīng)營運作的效率和效益較低。
二是從事城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)但沉淀賬面的無效資產(chǎn)不少。作為政府注資設(shè)立的國有企業(yè)，平臺公司往往以從事土地一級市場開發(fā)為主，承擔(dān)各類做地任務(wù)。會同地方政府部門承擔(dān)土地征收、儲備、出讓等工作，確保土地收益最大化。大量的城投公司通過發(fā)行企業(yè)債，為政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了大量的資金，負(fù)責(zé)建設(shè)了很多諸如城市道路、公園、廣場等基礎(chǔ)設(shè)施由，建成后自然就作為資產(chǎn)沉淀在平臺公司的賬上，實際上成為了無效資產(chǎn)。
三是承擔(dān)各類國有資產(chǎn)的經(jīng)營活動但面臨資產(chǎn)碎片化難題。平臺公司具備跨部門、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域整合資產(chǎn)和業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，可以承擔(dān)政府培育新興行業(yè)的先導(dǎo)任務(wù)。但同時存在明顯的資產(chǎn)整合度不高問題，包括旅游、公園、會展、商貿(mào)等政府特許經(jīng)營業(yè)務(wù)，一些資產(chǎn)呈現(xiàn)碎片化管理狀態(tài)，甚至處于資產(chǎn)尚未盤活的閑置狀態(tài)。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，國內(nèi)在4萬億財政刺激計劃下，各種金融和投資加杠桿頻頻出手，商業(yè)銀行大規(guī)模投放貸款，平臺公司存量和增量債務(wù)爆發(fā)式增長。地方政府隱性債務(wù)規(guī)模越滾越大，甚至還出現(xiàn)了信用違約事件。
四是參與各類房地產(chǎn)開發(fā)甚至是制造業(yè)但很多資產(chǎn)無法收益。為提升資產(chǎn)儲備和加速資金周轉(zhuǎn)，很多平臺公司從土地一級市場向二級市場延伸，從整備土地、平整場地實現(xiàn)“七通一平”到進(jìn)入房產(chǎn)市場造房子，特別是為政府主導(dǎo)的拆遷安置代建保障性住房，建設(shè)各類道路、管道、橋梁等市政工程和城市園林綠化、污水處理及供暖、供水、供氣設(shè)施。平臺公司還面臨資產(chǎn)手續(xù)不全的問題。由于很多項目臨時上馬后趕工期，前期沒有辦理相關(guān)審批和備案手續(xù)，導(dǎo)致項目建成后無法確權(quán)并形成有效資產(chǎn)。有效益的項目建成后多移交地方部門管理，無法成為平臺公司的收益。
二
國有平臺公司腐敗風(fēng)險居高不下
從體制機(jī)制來看，地方國有平臺公司處于政府與市場的中間環(huán)節(jié)，資金收支存在明顯的頂層風(fēng)險。比如，地方政府、國資平臺及金融機(jī)構(gòu)三方存在重復(fù)抵押、平臺互保、違規(guī)放款等不規(guī)范問題；部分平臺公司只借不還，滾動融資，造成地方政府債務(wù)迅速攀升；部分平臺公司融資收支不受約束和監(jiān)管，很容易導(dǎo)致融資被挪用甚至被用作一般性政府支出，一旦發(fā)生償債風(fēng)險，將會引起連鎖反應(yīng)。
國有投融資平臺公司開發(fā)資源豐富、建設(shè)項目多、資金量大、專業(yè)性強(qiáng)，近年來利用其搞利益輸送的新型腐敗案件頻發(fā)。中央紀(jì)委監(jiān)委曾明確將地方債務(wù)風(fēng)險中隱藏的腐敗作為2020年度重點工作，深挖債務(wù)背后的腐敗問題?！俺峭丁薄敖煌丁薄拌F投”等國有投融資平臺公司既是融資主體又是建設(shè)主體，經(jīng)營范圍廣、業(yè)務(wù)鏈條長，是監(jiān)督管理和紀(jì)檢監(jiān)察工作的重點。
作為地方國企，國有投融資平臺公司普遍建立了公司法人治理結(jié)構(gòu)，但一些企業(yè)內(nèi)部權(quán)力運行機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制卻不夠健全。一些國有投資融資平臺公司管理不規(guī)范、監(jiān)管不到位，使得國有資產(chǎn)成為個別腐敗分子眼中的“唐僧肉”。比如某些國有投資集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)人在大型綜合體項目工程、基建工程中大搞利益交換，受賄金額數(shù)百萬元數(shù)千萬元。
平臺公司主要負(fù)責(zé)人職權(quán)高度集中，社會交往廣泛，交往對象龐雜，被“圍獵”風(fēng)險高，一旦缺乏有效監(jiān)督制約，極易滋生腐敗。有些平臺公司“一把手”在重大項目的決策選擇、招投標(biāo)、資金使用等方面獨斷專行，經(jīng)常繞開政策的決策流程，對項目決策開發(fā)、招投標(biāo)、資金撥付等事項自己拍板。這樣的平臺公司負(fù)責(zé)人往往成為聞風(fēng)而動的不法商人的目標(biāo)，在蜂擁而至的觥籌交錯、推杯換盞及利益誘惑“圍獵”下，巨額賄賂將其引向了腐敗深淵。
有些平臺公司“一把手”利用政府項目、政策傾斜、資金集中的業(yè)主優(yōu)勢，在工程發(fā)包中暗箱操作；有的在融資、舉債過程中吃回扣、吃利差；有的在土地整理經(jīng)營上冒用身份低價承包、高價租賃，肥一己之私。平臺公司監(jiān)事會或獨立外部監(jiān)事履行監(jiān)督職責(zé)流于形式，監(jiān)事會一年開不了幾次會，工作成效有限，公司自行制訂的規(guī)章制度可操作性差，缺乏責(zé)任追究機(jī)制。
三
國有平臺公司的風(fēng)險化解之路
內(nèi)防腐敗，外防負(fù)債，要求遏制債務(wù)增量，妥善化解存量，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，切實解決債務(wù)背后的腐敗問題。
一是全面加強(qiáng)融資平臺的債務(wù)動態(tài)監(jiān)控力度?；獾胤絿衅脚_公司面臨的各類體制機(jī)制性風(fēng)險，關(guān)鍵在于源頭治理并對工作全流程監(jiān)管，財政部門和金融系統(tǒng)是重中之重。在數(shù)字化改革背景下，應(yīng)在數(shù)字化監(jiān)管平臺建設(shè)方面先行一步，以遏制平臺公司舉債亂象。2018年，財政部“地方政府融資平臺債務(wù)和政府中長期支出事項監(jiān)測平臺一期”項目正式上線應(yīng)用，將地方政府各類融資平臺公司、承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)的國有企業(yè)和事業(yè)單位，分類納入全國統(tǒng)一的融資平臺名錄，重點將70萬家債務(wù)單位納入統(tǒng)計監(jiān)測范圍。將地方政府及其部門簽訂的政府購買服務(wù)、PPP、產(chǎn)業(yè)投資基金、專項建設(shè)基金等各類協(xié)議形成的未來中長期支出事項分類登記備案，實現(xiàn)全面動態(tài)監(jiān)控。2019年，財政部信息網(wǎng)絡(luò)中心“債務(wù)及融資管理系統(tǒng)-地方政府隱性債務(wù)監(jiān)測系統(tǒng)二期”項目上線，通過對融資平臺公益性項目債務(wù)和經(jīng)營性項目債務(wù)進(jìn)行分類登記備案，實現(xiàn)融資平臺全口徑債務(wù)動態(tài)監(jiān)控，為地方各級黨委政府摸清本地區(qū)融資平臺債務(wù)情況提供數(shù)據(jù)支持，依托全國地方政府融資平臺公司債務(wù)數(shù)據(jù)庫，消除監(jiān)管盲區(qū)。根據(jù)“中長期支出事項年度支出規(guī)模占財政支出規(guī)模的比重”進(jìn)行財政可承受能力評價，并相應(yīng)設(shè)置警戒區(qū)間，對超過財政可承受能力的中長期支出事項進(jìn)行預(yù)警。
二是深入做好平臺公司的資產(chǎn)清理和整合轉(zhuǎn)型。在國家從頂層設(shè)計上考慮地方債務(wù)的同時，地方政府還需做好平臺公司資產(chǎn)清理和整合轉(zhuǎn)型。資產(chǎn)清理按照“全面、客觀、真實、有效”原則，對相關(guān)資產(chǎn)資源進(jìn)行清查、整理、匯總、甄別、分析、歸類，形成擬注入國有平臺公司的資產(chǎn)清單。資產(chǎn)整合重組包括優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的注入和無效資產(chǎn)的剝離，為平臺公司的轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。比如，抓好土地出讓化債的系統(tǒng)性謀劃。特別是對于由土地儲備形成的政府性隱性債務(wù)，儲備土地出讓獲取土地出讓金是防范政府債務(wù)風(fēng)險和保障重點項目建設(shè)的重要抓手。面臨城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大資金缺口，盤活整備土地、綜合開發(fā)土地、管理經(jīng)營土地仍然是地方化解債務(wù)的重要方略。既要在前端圍繞保障項目建設(shè)用地需求，重點抓好零散、閑置土地的征收儲備工作，也要跟蹤深入研究土地市場規(guī)律變化，以土地收益最大化，保障項目建設(shè)資金需要，有效化解政府債務(wù)風(fēng)險。
三是必須堅持工程建設(shè)項目的“三化”工作。在化解平臺公司對外舉債及累積債務(wù)問題的同時，與地方政府隱性債務(wù)伴隨而來的平臺公司腐敗風(fēng)險有望得到遏制。關(guān)鍵是在紀(jì)檢監(jiān)察派駐改革和地方政府依法行政的基礎(chǔ)上，落實平臺公司有關(guān)的工程建設(shè)項目“三化”——陽光化、專業(yè)化和市場化。陽光化，即營造基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目公開、公平、公正的交易環(huán)境，完善地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置辦法，建立起“快速響應(yīng)、因類施策、協(xié)同聯(lián)動、穩(wěn)妥處置”的風(fēng)險應(yīng)對工作機(jī)制。專業(yè)化，即平臺公司細(xì)化主營業(yè)務(wù)，合理布局業(yè)務(wù)板塊，優(yōu)化資源配置，同時，強(qiáng)化技術(shù)能力，著力推動創(chuàng)新要素集聚，做強(qiáng)做專平臺各級主體。市場化，即加快平臺公司整合，實施關(guān)停并轉(zhuǎn)，并探索社會資本參與的混合所有制改革。
四是有效推動國有平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型。平臺公司在剝離融資職能、強(qiáng)化自主經(jīng)營和分類改革、重組整合的大方向下，按照依法自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展、獨立融資的市場化改革導(dǎo)向進(jìn)行市場化運作，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力和內(nèi)生動力，提升自我“造血”能力，為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。值得一提的是，市場化轉(zhuǎn)型后的平臺公司有望在新型PPP和城市綜合開發(fā)運營商方面有所突破。平臺公司在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)運營經(jīng)驗及其對熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢，有助于推動新型PPP項目的社會資本引入及成功運營。此外，在城市土地綜合開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)運營、全域旅游資源升值、國有資本項目投資運營、土地整理和鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域，國有平臺公司駕輕就熟，市場化轉(zhuǎn)型成功率較高。
五是不斷健全平臺公司治理的制度保障。內(nèi)防腐敗方面，完善平臺公司內(nèi)部治理的規(guī)章制度，形成可操作化細(xì)則，健全公司內(nèi)部權(quán)力運行機(jī)制和監(jiān)管制度，優(yōu)化公司組織機(jī)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格落實公司黨委會、監(jiān)事會的議事決策和監(jiān)督管理職責(zé)，防范廉潔風(fēng)險。外防負(fù)債方面，完善市場化模式下的決策責(zé)任制度，厘清平臺公司經(jīng)營、運營的合理性與合法性，強(qiáng)化責(zé)任追究體系建設(shè)，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)，提高投資效率。細(xì)化完善對平臺公司尤其是其資金收支動態(tài)的監(jiān)督檢查制度，加大巡查審計和日常監(jiān)管力度，重視監(jiān)管財政與平臺公司之間的資金往來、投入產(chǎn)出等情況，對平臺公司以專項債等特殊渠道獲取的資金情況進(jìn)行監(jiān)管。
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審核：李明超