宅基地是我國特有土地制度的產(chǎn)物。根據(jù)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，宅基地是農(nóng)村村民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地。
在社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長人口持續(xù)轉(zhuǎn)移背景下，農(nóng)村宅基地閑置和低效利用現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)峻，加之農(nóng)村地區(qū)新產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展及村民建房缺乏建設(shè)用地指標(biāo)支持，鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展活力降低，如何實(shí)現(xiàn)閑置宅基地退出并盤活利用是當(dāng)前推動宅基地制度改革的重要引擎，已迫在眉睫。
宅基地退出模式分類都有什么依據(jù)呢？我們不妨從以下三種因素對宅基地退出模式進(jìn)行簡要梳理。
一
按補(bǔ)償因素分類
各地區(qū)根據(jù)農(nóng)村宅基地退出工作的進(jìn)展情況，考慮宅基地退出補(bǔ)償因素，形成了“貨幣補(bǔ)償”“指標(biāo)置換”“資產(chǎn)置換”“借地退出”等四種退出模式。
（一）模式概念
貨幣補(bǔ)償模式是指由地方政府或村集體組織按照一定價格對退出的宅基地進(jìn)行回收，對退出宅基地的農(nóng)民主體進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，補(bǔ)償對象主要包括宅基地及地上附著物。在實(shí)踐中，貨幣補(bǔ)償模式大多適用于政府土地征收或農(nóng)村改造。
指標(biāo)置換模式是指村集體將農(nóng)戶原有宅基地收回后，合理規(guī)劃布局后統(tǒng)一對原不同農(nóng)民主體占有宅基地權(quán)益重新分配或調(diào)整，其中前期宅基地退出與收回主要通過后期宅基地的重新分配及一定貨幣的補(bǔ)繳或征繳來體現(xiàn)其退出的有償性。
指標(biāo)置換不改變農(nóng)民的農(nóng)業(yè)戶口與原有生活狀態(tài)，退出宅基地的主體仍享有原村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份參與重新分配，其本質(zhì)是通過對農(nóng)村建設(shè)用地空間重構(gòu)，重新規(guī)劃布局實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、景觀環(huán)境以及生活條件進(jìn)行整體改善。
資產(chǎn)置換模式是指農(nóng)戶退出閑置宅基地后，通過分配安置房或商品房的形式進(jìn)行有價補(bǔ)償，以具體的物業(yè)持有或產(chǎn)權(quán)交換來實(shí)現(xiàn)宅基地有償退出，保障農(nóng)民的基本居住權(quán)益。實(shí)踐中主要通過實(shí)施土地征收或城中村改造工程來推進(jìn)資產(chǎn)置換模式的實(shí)現(xiàn)。
借地退出模式是指在自愿原則下，由村集體采取向農(nóng)戶租、借的方式收回農(nóng)戶閑置的宅基地及地上附著物統(tǒng)一改造建設(shè)，農(nóng)戶仍保留宅基地名義上的“長期性”占用權(quán)利，且該部分農(nóng)戶通常已在村內(nèi)其他區(qū)域通過建設(shè)新房保障了基本的居住權(quán)益。
（二）模式特征分析
1.運(yùn)作模式
資產(chǎn)置換模式是由政府統(tǒng)一征地拆遷，農(nóng)民以宅基地置換新的安置房，農(nóng)民身份發(fā)生改變，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村戶口向城市戶口的轉(zhuǎn)變。指標(biāo)置換模式是由村集體為主導(dǎo)制定村莊規(guī)劃，重置宅基地或農(nóng)村住宅小區(qū)，農(nóng)戶身份不發(fā)生改變，仍享有集體經(jīng)濟(jì)組織成員相關(guān)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)宅基地產(chǎn)權(quán)置換，宅基地性質(zhì)不發(fā)生改變。貨幣補(bǔ)償模式是對退宅農(nóng)戶直接以貨幣形式進(jìn)行補(bǔ)償，運(yùn)作方式較為簡單。借地退出模式是以協(xié)議借用方式實(shí)現(xiàn)宅基地退出，簽訂租、借憑證后，農(nóng)戶將宅基地?zé)o償交由村集體處置，不改變產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
2.退出對象
資產(chǎn)置換模式針對轄區(qū)內(nèi)的所有農(nóng)村宅基地。指標(biāo)置換模式針對舊村改造和成片舊房改造。貨幣補(bǔ)償模式主要引導(dǎo)一戶多宅或遷入城鎮(zhèn)居住的農(nóng)戶閑置宅基地。借地退出針對村集體閑置宅基地及地上房屋。
3.資金來源
資產(chǎn)置換模式是由地方政府財(cái)政撥款征收宅基地，并進(jìn)行拆遷安置。指標(biāo)置換模式和借地退出模式下的資金一部分來源于村集體資金和村民自籌，另一部分來源于政府的專項(xiàng)資金撥款。貨幣補(bǔ)償模式下的資金是由地方財(cái)政撥款和社會捐資構(gòu)成。
4.實(shí)踐成效
資產(chǎn)置換模式通過撤村建居推動資源要素統(tǒng)籌配置，激發(fā)土地市場活力，提高土地增值收益，破解城市空間發(fā)展難題，同時保障了農(nóng)戶的用益物權(quán)，改善人居環(huán)境，提升社會福利保障，但實(shí)施過程中受城鎮(zhèn)化輻射作用顯著。指標(biāo)置換模式創(chuàng)新性地將宅基地退出與村莊改造結(jié)合基，農(nóng)村土地集約節(jié)約利用程度提高，優(yōu)化村莊空間布局，并與基層治理相銜接，有效促進(jìn)鄉(xiāng)村治理新路徑的探索。貨幣補(bǔ)償模式作為最直接有效的補(bǔ)償方式，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益“短平快”提升，補(bǔ)償一次性能夠減少退出糾紛，避免后續(xù)問題；同時發(fā)揮村企合作優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了村莊、村集體、農(nóng)戶三者的有機(jī)聯(lián)動。借地退出模式是突出了“契約式退出”的優(yōu)勢，村集體通過對退出土地進(jìn)行整改利用，獲得最大程度的土地收益，同樣反哺村集體建設(shè)，農(nóng)戶仍保留宅基地名義上的“長期性”占用權(quán)利，仍享受政府征拆補(bǔ)償。
二
按區(qū)位因素分類
各地結(jié)合退出實(shí)踐比較與農(nóng)村建設(shè)用地整治模式分類結(jié)果，并考慮宅基地的區(qū)位類型，確定了“城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化型”“保留集約型”“整合擴(kuò)張型”和“異地重建型”四種退出模式。
（一）模式概念
城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)化型退出模式是指政府通過征收、舊城改造等方式將村莊建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并通過建造安置房來置換原宅基地，適用于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊。
保留集約型退出模式是指政府通過政策引導(dǎo)資本入村，開展整村或片區(qū)宅基地退出，集約開發(fā)退出宅基地，適用于規(guī)模較大或具有產(chǎn)業(yè)特色的村莊。
整合擴(kuò)張型退出模式是指整體整體遷移中心村周邊零散分布宅基地或小村落，通過村莊合優(yōu)化農(nóng)村布局，適用于區(qū)位較差、居住環(huán)境較差、規(guī)模較小的村莊。
異地重建型退出模式是指通過整村搬遷、異地重建來實(shí)現(xiàn)宅基地退出。適用于生態(tài)脆弱區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、交通閉塞的宜居度較低的偏遠(yuǎn)村莊。
（二）模式特征分析
三
按主導(dǎo)方因素分類
根據(jù)宅基地退出實(shí)施主導(dǎo)方的不同，可分為“地方政府主導(dǎo)模式”“市場交易主導(dǎo)模式”“村集體主導(dǎo)模式”和“雙主導(dǎo)模式”四種退出模式。此分類模式概念簡單明了，故不作贅述，僅對模式基本措施進(jìn)行簡要說明。
（一）模式基本措施
地方政府主導(dǎo)模式是指通過易地搬遷方式，以改變農(nóng)戶戶籍類型途徑轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)住宅的城鄉(xiāng)置換，以此保障農(nóng)戶的合法居住權(quán)益。
市場交易主導(dǎo)模式是指通過引入市場機(jī)制，以村莊規(guī)劃為基礎(chǔ)，村集體委托專業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行村莊改造和住宅修建，并參照當(dāng)前周邊市場價格協(xié)商交易。
村集體主導(dǎo)模式是指村集體組織通過退出補(bǔ)償與調(diào)整農(nóng)戶原有宅基地面積的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的置換，農(nóng)戶可再購買或置換農(nóng)村新宅基地進(jìn)行自建或者統(tǒng)建。同時具備村集體內(nèi)部控制和市場機(jī)制雙重特征。
雙主導(dǎo)模式即地方政府與村集體雙主導(dǎo)模式，是指通過充分發(fā)揮地方政府的權(quán)威性和村集體經(jīng)濟(jì)組織的半強(qiáng)制激勵機(jī)制加快各利益主體迅速達(dá)成合作，加速推進(jìn)宅基地退出及盤活利用。
（二）模式特征分析
農(nóng)村宅基地退出關(guān)乎廣大農(nóng)民的切身利益，只有深入研究并創(chuàng)新宅基地退出模式，在保障農(nóng)戶“戶有所居”的基礎(chǔ)上，妥善處理宅基地退出過程中的諸多問題，形成退出閉環(huán)管理，才能最終為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)化建設(shè)提供發(fā)展動力。
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審稿：接棟正