一
極化！
影響縣城命運的城市發(fā)展趨勢
城市極化是指人口和資源要素在城市之間非均衡分布的狀態(tài)與過程。城市極化和法國經濟學家弗郎索瓦·佩魯在20世紀50年代提出的非均衡區(qū)域發(fā)展理論密切相關。佩魯認為，增長并非同時在所有地方出現(xiàn)，而是率先出現(xiàn)在一些增長點或增長極上。
城市作為經濟要素的聚集體和承載空間，必然也會遵從這種“非均質”發(fā)展的規(guī)律。城市極化是符合經濟發(fā)展規(guī)律的普遍現(xiàn)象。雖然城市的等級不同，但是城市都希望成為“極化的繁榮端”——城市越來越大、越來越強，人口增加，經濟繁榮。雖然沒有城市會愿意成為“極化的萎縮端”，但是極化就意味著分化。當有些城市在極化中繁榮時，就必然會有些城市在極化中萎縮甚至消失。
中國城市發(fā)展同樣存在極化。快速城鎮(zhèn)化即大量的農村人口進入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)?？h城處于城市極化發(fā)展的過程中。但這僅是城市極化發(fā)展的開始。當下，愈演愈烈的“搶人大戰(zhàn)”和卷土重來的“撤縣設區(qū)”，都是城市極化發(fā)展的表象。在這樣的城市極化發(fā)展中，縣城往往處在“被動一方”——向更大城市輸送人口甚至空間。在這種極化過程中，縣城是走向“極化的繁榮端”還是會如那些在城鎮(zhèn)化浪潮中消亡的鄉(xiāng)村走向“極化的萎縮端”？縣城面臨著一場“非生即死”的命運挑戰(zhàn)！
要想說清城市發(fā)展中縣城所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，我們需要在審視“撤縣設區(qū)”和“搶人大戰(zhàn)”中看清中國城市極化的發(fā)展態(tài)勢。
二
“撤縣設區(qū)”“搶人大戰(zhàn)”
加劇中國城市極化發(fā)展的兩大推力
從2017年開始，很多副省級城市紛紛展開“搶人大戰(zhàn)”，擴大自身規(guī)模，但是在此之前的2013年，城市的規(guī)模擴增——“撤縣設區(qū)”就已經開始。在這兩大動作的作用下，中國的城市極化進程正在加速。
卷土重來的“撤縣設區(qū)”
比起“搶人大戰(zhàn)”的新聞，2020年關于“撤縣設區(qū)”的新聞并沒有引起轟動。實際上，在2020年6-7月，從大到小，從北到南，至少有長春、成都、邢臺、煙臺、蕪湖、南通6個城市宣布撤縣設區(qū)?！俺房h設區(qū)”并非始自2020年。中華人民共和國民政部《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》的數(shù)據顯示：1990年僅有236個地級市和427個縣級市；2000年開始有“市轄區(qū)”出現(xiàn)；2004-2012 年“撤縣設區(qū)”曾經一度收緊。此后再度增加，從圖1可以看出，從2013年開始，“市轄區(qū)”的數(shù)量再度猛增，而縣的數(shù)量隨之減少。
中國四個一線城市——北京、上海、廣州、深圳都是通過這種“撤縣設區(qū)”的方式實現(xiàn)城市規(guī)模的擴增。除深圳是在2010年完成了特區(qū)內外一體化外，其他三個城市都是在2013年之后完成了“撤縣設區(qū)”的空間擴張：2014年，廣州將從化與增城兩縣并入，形成11個市轄區(qū)，城市面積達到7434.4平方千米；2015年，北京將延慶和密云“撤縣設區(qū)”，形成16個市轄區(qū)，城市面積達到16410平方千米；2016年，上海完成了對崇明的“撤縣設區(qū)”，也擁有16個市轄區(qū)，城市面積為6340.5平方千米。另外，武漢、南京都完成了“撤縣設區(qū)”，形成了“無縣市”。而杭州、成都兩座新一線城市雖然仍保留“縣”，但通過“撤縣設區(qū)”的方式也都達到了城市規(guī)模擴大。通過這種方式擴大城市規(guī)模的還有天津、沈陽、大連、青島、無錫、蘇州、寧波、廈門、西安、長沙等。
從大城市發(fā)展看，“撤縣設區(qū)”已經是大城市規(guī)模擴增最直接的方式之一。從縣城的角度看，這些能夠并入大都市的縣無疑是城市極化過程中的幸運兒。它們成為大都市的一部分，更好地接受大都市的經濟輻射和經濟帶動，將擁有更好的發(fā)展前景。但是，無論這種“撤縣設區(qū)”如何發(fā)展，其所能并入的市轄區(qū)畢竟有限。更多的縣城會直接面對大城市的另一種挑戰(zhàn)——“搶人”！
愈演愈烈的“搶人大戰(zhàn)”
雖然“撤縣設區(qū)”開始很早，但是波及城市數(shù)量更多且給人更深印象的城市極化發(fā)展，則是各個城市展開的“搶人大戰(zhàn)”。從2017年至今，全國已有超50個城市發(fā)布了多次人才吸引政策。在過去幾年中，這種“搶人大戰(zhàn)”多停留在副省級城市之間。成都、武漢、杭州等新一線城市及西安、鄭州兩個中部城市拼搶得異常激烈。到了2020年，已經非常激烈的“搶人大戰(zhàn)”再次升級——除北京外，上海、廣州、深圳三個一線城市也開始“搶人”。
2020年9月23日，上海發(fā)布新政，復旦大學、上海交通大學、同濟大學、華東師范大學的應屆本科生，以及世界一流大學建設高校的應屆碩士，全國各高校的博士可以直接落戶；2020年12月16日，廣州市人力資源和社會保障局發(fā)布關于公開征求《廣州市差別化市外遷入管理辦法》的意見通告，根據通告：廣州7區(qū)入戶政策擬放松，28歲以下大專學歷可落戶；不僅如此，根據2021年3月上海市政府發(fā)布的《關于本市“十四五”加快推進新城規(guī)劃建設工作的實施意見》（滬府規(guī)〔2021〕2號），至2035年，5個新城各集聚100萬左右常住人口，基本建成長三角地區(qū)具有輻射帶動作用的綜合性節(jié)點城市。至2025年，5個新城常住人口總規(guī)模達到360萬左右。可以預計，上海已經為更多地吸引人口做好了準備。
再看深圳，與那些高校云集的城市相比，深圳歷來被視為吸引畢業(yè)生的磁極城市。從2020年開始，深圳也逐步加入對在校生的“搶人”大戰(zhàn)！具體而言，根據 2020年10月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》相關內容，深圳將“探索擴大在深高等學校辦學自主權。在符合國家相關政策規(guī)定的前提下，支持深圳引進境外優(yōu)質教育資源，開展高水平中外合作辦學”。未來，將有更多的高校落戶深圳。從現(xiàn)在的“到深圳工作”到未來的“到深圳讀書”，深圳的“搶人”范圍無疑將進一步擴大。
除了一線城市，2020年的“搶人大戰(zhàn)”中地級市也不斷加大“搶人”力度。2020年年底，無錫、蘇州都推出了戶籍松動政策。尤其是蘇州的政策更為矚目——2020年12月22日，蘇州市公布了《關于進一步推動非戶籍人口在城市落戶的實施意見》，提出：落實租賃房屋常住人口在社區(qū)公共戶落戶政策，經房屋所有權人同意可以在房屋所在地落戶，也可以在房屋所在地的社區(qū)落戶。這就是大家所說的“租房落戶”。
總之，以前存在于副省級城市之間的“搶人圈子”如今已經“破圈”：從一線城市到地級市，都紛紛加入?！皳屓舜髴?zhàn)”的升級最直觀的理由就是：那些最早投入“搶人大戰(zhàn)”的城市已經收獲豐碩的成果。
恒大研究院2020年8月公布的《中國人口大遷徙的新趨勢》的數(shù)據顯示，在 2016—2019年的四年時間內，深圳、廣州、杭州3個城市年常住人口年均凈流入分別達32萬、28萬、27萬，較2011-2015年均有大幅增長；長沙、寧波、西安、重慶、成都、鄭州的年常住人口年均凈流入規(guī)模均在10萬以上。除上述城市外，武漢自2017年開始啟動實施“百萬大學生留漢創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程”，通過一系列人才新政，已經提前兩年在2019年完成計劃——共新增留漢大學生109.5萬人。
“搶人大戰(zhàn)”和縣城有什么關系呢？請不要把這些城市之間的“搶人大戰(zhàn)”看成與縣城發(fā)展無關的“神仙打架”。因為這場“搶人大戰(zhàn)”所爭搶的正是那些因為外出讀書或工作而不再回到縣城的年輕人！
三
大城市所爭搶的
也正是縣城所失去的
在“撤縣設區(qū)”和“搶人大戰(zhàn)”的擠壓下，大城市所爭搶的也正是縣城所失去的。除了我們知道的“撤縣設區(qū)”從空間和人口上，讓部分縣城融入大城市，大部分縣城所面對的是“搶人大戰(zhàn)”中的人口吸納！
上海交通大學特聘教授、博士生導師，中國發(fā)展研究中心主任陸銘先生在《城市化進程中的教育》一文中闡述了中國人口流動情況：沿海地區(qū)具有更多人口流入地；而且那些在沿海大城市周邊的地區(qū)也是人口的流入地，只是沒有大城市的吸引力強大而已；而那些遠離沿海大城市的區(qū)域大部分都是人口流出地。很明顯，大城市及其周邊區(qū)域的流入人口大部分出自那些遠離大城市的縣域。
圖2為根據恒大研究院2020年8月公布的《中國人口大遷徙的新趨勢》數(shù)據所制作的不同等級城市的人口年均變化情況。從圖中可以看到縣級市及縣（五、六線城市）是人口增長最慢的城市。尤其是小學生的數(shù)量對比，縣級市及縣（五、六線城市）的增長要么為-0.2%，要么為0%。這說明，當青壯年人口遷移到一、二線城市時，他們的家屬也隨之遷移，而沒有停留在縣城中。
縣城失去人口，尤其是失去年輕人之后，必然將失去活力。要想讓縣城形成對年輕人的“親和力”，就必須讓它成為“夢開始的地方”：縣城需要“縮小距離”——讀懂年輕人，縮小他們與夢想之間的距離，為他們定制一座“夢想之城”；縣城需要“放大優(yōu)勢”——看清自身的特點，放大年輕人所看中的優(yōu)勢，讓縣城具有不遜于大城市的魅力。
編輯：商文芳
來源：“華高萊斯”公眾號
審核：蔡峻