以下文章來(lái)源于華高萊斯 ，作者華高萊斯
2021年4月12日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)>的通知》， 8月31日，住建部正式發(fā)布《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》。房地產(chǎn)去杠桿、嚴(yán)控政府隱性債務(wù)和基建投融資降規(guī)模等宏觀政策在城市更新中的體現(xiàn)逐步凸顯。
城市更新收緊之下，房企作為城市更新的一大主體，其參與積極性將有所下滑。政府（及其平臺(tái)公司）和公眾，在城市更新中的參與度或?qū)⑻嵘?/p>
韓國(guó)早在20世紀(jì)90年代開(kāi)始萌芽的“社區(qū)營(yíng)造”，正是公眾參與度較高的城市更新模式。
社區(qū)營(yíng)造主體為居民及其團(tuán)體，他們?cè)谛姓块T和專家的共同幫助下，進(jìn)行小規(guī)模物質(zhì)及非物質(zhì)環(huán)境改善活動(dòng)。社區(qū)營(yíng)造將更大的發(fā)揮居民的作用，讓居民真正參與到城市更新中來(lái)。
本文將以案例為主，介紹韓國(guó)不同類型的“社區(qū)營(yíng)造”項(xiàng)目的模式及操作要點(diǎn)，以期在城市更新收緊的時(shí)點(diǎn)上，為可持續(xù)城市更新提供一些啟發(fā)。
01
制度設(shè)計(jì)，保障居民走進(jìn)城市更新
本文以政策開(kāi)篇，又將制度設(shè)計(jì)放在了第一個(gè)篇章，是因?yàn)楣P者認(rèn)為，制度是城市更新是否能夠推進(jìn)、以何種方式推進(jìn)起的“先決條件”而不是“后續(xù)支撐”。
對(duì)于韓國(guó)而言，其城市再開(kāi)發(fā)相關(guān)法律及計(jì)劃，一方面是社區(qū)營(yíng)造得以推進(jìn)的合規(guī)性支撐，另一方面更是社區(qū)營(yíng)造蓬勃發(fā)展的助推劑。在城市再開(kāi)發(fā)相關(guān)法律及計(jì)劃的護(hù)航和助推下，社區(qū)營(yíng)造從“自主發(fā)展”到“逐步成型”。
歸納相關(guān)法規(guī)發(fā)現(xiàn)，韓國(guó)的城市再開(kāi)發(fā)相關(guān)法律及計(jì)劃之所以能夠?qū)ι鐓^(qū)營(yíng)造起到推動(dòng)作用，是因?yàn)槠鋵?duì)社區(qū)營(yíng)造的主體——居民，有三大方面作用：
1、承認(rèn)社區(qū)營(yíng)造法定地位，明確居民“可以參與”
1960年代中期，政府意識(shí)到城市重建項(xiàng)目的必要性，1976年制定《城市再開(kāi)發(fā)法》，居民自主改善居住環(huán)境的行為也開(kāi)始萌芽。而1981年修訂的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，居民可以通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、城市規(guī)劃立案時(shí)的公告提交意見(jiàn)書的方式參與到城市規(guī)劃中，使得民眾可以正式參與城市規(guī)劃。
2、發(fā)布社區(qū)營(yíng)造系列政策，使得居民“愿意參與”
1995-1999年，隨著韓國(guó)社會(huì)民主意識(shí)高漲、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生活水平提高，居民主導(dǎo)環(huán)境改善運(yùn)動(dòng)興盛。但2000年至今，以改善日常生活環(huán)境為目標(biāo)的市民團(tuán)體與項(xiàng)目才真正出現(xiàn)突增，這與政策引導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)密不可分。
國(guó)家層面，2002年制定的《城市地區(qū)和居民居住條件的維護(hù)和改善法》，增加了新市鎮(zhèn)/平衡發(fā)展項(xiàng)目，放寬了高度限制，鼓勵(lì)小單元重建，增強(qiáng)了城市更新動(dòng)力。
地方層面，以首爾為例，2012年發(fā)布《鄰里社區(qū)支持條例》，為政府引導(dǎo)的社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目提供法律基礎(chǔ)。
更重要的是，政策推進(jìn)的同時(shí)，首爾也在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。首爾改革中心、城市規(guī)劃局和城市更新部均設(shè)置了支持社區(qū)和公眾參與的部門，保障社區(qū)營(yíng)造工作的推進(jìn)。
從國(guó)家層面提供更新的法律依據(jù)，從地方層面明確更新的地位并配合相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革，才能真正使居民感到“名正言順”，愿意參與。
3、發(fā)起社區(qū)營(yíng)造示范項(xiàng)目，引導(dǎo)居民“實(shí)際參與”
在政策發(fā)布的同時(shí)，韓國(guó)中央政府發(fā)起以小規(guī)模城市整頓為主的多個(gè)項(xiàng)目作為示范引導(dǎo)，助推居民積極參加城市建設(shè)。
2005年，韓國(guó)政府首次在政策議題中直接提及社區(qū)營(yíng)造的概念，引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注。政府隨即開(kāi)展“想生活的城市/社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目（2007）”、“營(yíng)建生活美好的社區(qū)項(xiàng)目（2009）”、“首爾人類城（2010）”等示范性項(xiàng)目，讓“關(guān)注流量”變成“項(xiàng)目留量”。
地方政府響應(yīng)中央政府號(hào)召，也推進(jìn)了大量示范項(xiàng)目。首爾2008年實(shí)施“宜居城鎮(zhèn)先鋒計(jì)劃”，2010年發(fā)展“首爾人居城鎮(zhèn)計(jì)劃”，2014年啟動(dòng)“首爾城市更新先鋒計(jì)劃”，均以實(shí)際項(xiàng)目為載體，進(jìn)行城市更新策略的探討與實(shí)踐。2010年-2015年，首爾共提出了63個(gè)社區(qū)營(yíng)建項(xiàng)目。
02
分類試點(diǎn)，讓居民成為模式探索的參與者
“居民參與型再生項(xiàng)目”的社區(qū)營(yíng)造示范性工程目的不僅在于試點(diǎn)本身的提升，更在于對(duì)一類問(wèn)題的模式探索。
其早期項(xiàng)目重點(diǎn)改善物質(zhì)環(huán)境，后期項(xiàng)目開(kāi)始解決社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及環(huán)保等綜合性問(wèn)題。每類甚至每個(gè)試點(diǎn)的居民都承擔(dān)不同角色，以探索解決該類型問(wèn)題的適宜模式。
根據(jù)韓國(guó)高麗大學(xué)城市再生學(xué)院魏寒賓博士、清華大學(xué)建筑學(xué)院唐燕教授和韓國(guó)高麗大學(xué)建筑學(xué)院金世鏞教授的共同研究成果，當(dāng)前，韓國(guó)推行的社區(qū)營(yíng)造項(xiàng)目可以劃分為5類：
① 歷史文化保護(hù)類
側(cè)重對(duì)那些承載了歷史生活、文化傳統(tǒng)的空間進(jìn)行保護(hù)；
② 落后居住環(huán)境改善類
重在改善山地社區(qū)及其他落后地區(qū)的居住生活環(huán)境；
③ 社區(qū)保護(hù)類
保護(hù)并形成生產(chǎn)生活共同體的營(yíng)造項(xiàng)目；
④ 綠色節(jié)能類
主要是應(yīng)對(duì)氣候變化，營(yíng)造綠色環(huán)境和實(shí)現(xiàn)人們的綠色生活方式；
⑤ 工作崗位及收入支援類
針對(duì)韓國(guó)社會(huì)低出生率、老齡化及經(jīng)濟(jì)蕭條等社會(huì)問(wèn)題提出的福利支援方式。
綜合而言，根據(jù)政府與居民的角色不同，可以分為：
1、政府主導(dǎo)型
政府主導(dǎo)型項(xiàng)目，適用于政府有一定財(cái)政能力支撐更新的情況。其關(guān)鍵在于：制定出居民滿意的方案，讓錢花在刀刃上。
案例丨落后居住環(huán)境改善類
首爾東大門徽慶社區(qū)
落后居住環(huán)境改善類：重在改善山地社區(qū)及其他落后地區(qū)的居住生活環(huán)境。
首爾徽慶社區(qū)（Hwigyeong dong）位于東大門區(qū)。它被徽慶小學(xué)、徽慶初中、首爾市立大學(xué)和拜峰山圍繞，社區(qū)內(nèi)大部分是單戶住宅、多戶住宅。
該社區(qū)道路狹窄、停車位缺乏、步行環(huán)境差，建筑物外立面墻皮脫落、顏色毫無(wú)秩序，首爾市立大學(xué)后門簡(jiǎn)陋的生活設(shè)施使得區(qū)域品質(zhì)更加低端。
2012年，徽慶社區(qū)得到70.6%居民同意后，被指定為首爾市居住環(huán)境管理示范項(xiàng)目。其目的是營(yíng)造有競(jìng)爭(zhēng)力的居住環(huán)境，樹(shù)立居民主導(dǎo)的定制式社區(qū)規(guī)劃，改善硬件環(huán)境，打造充滿生機(jī)和活力的社區(qū)共同體。
在首爾市立大學(xué)梁承雨教授作為總規(guī)劃師的帶領(lǐng)下，徽慶社區(qū)一年時(shí)間內(nèi)召開(kāi)了6次業(yè)務(wù)聯(lián)席會(huì)議、2次居民說(shuō)明會(huì)、3次居民座談會(huì)、12次居民研討會(huì)，全程引導(dǎo)居民參與，完成了落后居住環(huán)境改善類社區(qū)營(yíng)造。
要讓居民實(shí)質(zhì)性參與到社區(qū)營(yíng)造中，為社區(qū)營(yíng)造提供真實(shí)有效的建議，三個(gè)要點(diǎn)需要注意：
第1點(diǎn)：人人都參與
總規(guī)劃師梁承雨教授認(rèn)為：“即使拖延一些時(shí)間，也要讓居民學(xué)會(huì)參與，直接提建議，提高其通過(guò)討論做出決定的能力”。
因此，項(xiàng)目從最開(kāi)始，就不斷訪問(wèn)現(xiàn)場(chǎng)、與居民談話，讓居民理解項(xiàng)目的內(nèi)容。又帶著居民以組為單位巡視社區(qū)，發(fā)現(xiàn)社區(qū)的潛力和問(wèn)題，整理、綜合各種意見(jiàn)。
徽慶社區(qū)“建設(shè)男女老少互相幫助，和諧相處，像四季常青的拜峰山一樣充滿微笑和活力”的建設(shè)目標(biāo)正是在居民共同參與、各自發(fā)表意見(jiàn)之下確定的。
而目標(biāo)確立之后的規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)等，同樣讓社區(qū)居民全程參與，使之作為重要的意見(jiàn)討論者、決策參與者和運(yùn)營(yíng)執(zhí)行者，這樣做出來(lái)的規(guī)劃才能貼合社區(qū)居民需求。
第2點(diǎn)：事事有反饋
居民在各個(gè)階段提出的意見(jiàn)和建議，都會(huì)經(jīng)過(guò)集體決策后推進(jìn)。比如，一起看社區(qū)階段，居民提出了11項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施意見(jiàn)、7項(xiàng)環(huán)境改善意見(jiàn)、3項(xiàng)建立共同體意見(jiàn)。
在隨后的社區(qū)規(guī)劃階段說(shuō)明會(huì)上，專家就將這21項(xiàng)建議做成社區(qū)建設(shè)卡片，讓居民寫上自己的意見(jiàn)，通過(guò)收集匯總后整理出居民對(duì)每項(xiàng)事務(wù)的意見(jiàn)。其后，針對(duì)這些問(wèn)題，提出具體規(guī)劃。
第3點(diǎn)：巧用游戲化
如果說(shuō)“現(xiàn)在開(kāi)始，請(qǐng)大家提意見(jiàn)”，結(jié)果可能是誰(shuí)也不說(shuō)話。如果讓每位居民都強(qiáng)行說(shuō)一句，也會(huì)流于形式，沒(méi)有什么效果。
在徽慶社區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，以小組為單位，采取卡片游戲的方式收集居民意見(jiàn)。在卡片游戲之下，居民對(duì)每一項(xiàng)要討論的事務(wù)都做出了選擇，如平頂、籬笆墻/矮墻，灰色/彩色外墻等。
2、政府引導(dǎo)型
案例丨社區(qū)保護(hù)類
——昌原蘆山洞
社區(qū)保護(hù)類：保護(hù)并形成生產(chǎn)生活共同體的營(yíng)造項(xiàng)目。
社區(qū)保護(hù)類可以理解為落后居住環(huán)境改善類的升級(jí)版——不僅要改善居住生活環(huán)境，還要形成內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。
昌原市是韓國(guó)慶尚南道的行政中心所在地，地處韓國(guó)東南沿海地區(qū)，緊鄰其第二大城市——釜山市，是韓國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)力的城市之一。
昌原市在推進(jìn)城市再生事業(yè)時(shí)，物理上的老化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，超過(guò)20年的建筑物占到了77.7%。此外，昌原市的店鋪空置不僅超過(guò)了50%，商業(yè)的多樣性也處于嚴(yán)重不足的狀態(tài)。
蘆山洞是馬山八浦區(qū)舊行政區(qū)，是韓國(guó)人在日本殖民時(shí)期開(kāi)發(fā)的住宅和村莊，曾因靠近火車站而聚集大量人口，但1977年，馬山站、北馬山站和昌原站合并，流動(dòng)人口減少，建筑物老化，區(qū)域整體發(fā)展呈現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，非常具有代表性。
韓國(guó)國(guó)土交通部于2011年將其指定為城市更新研發(fā)試驗(yàn)項(xiàng)目。根據(jù)釜山廣域市都市再生支援中心組長(zhǎng)樸成銀博士研究，蘆山洞城市更新按時(shí)間順序可以分為導(dǎo)入期、關(guān)注期、發(fā)展期、穩(wěn)定期。每個(gè)時(shí)期的主要活動(dòng)不盡相同——
筆者認(rèn)為，按照參與主體的不同，可以將城市更新切分為三大階段：
第1階段：專家主導(dǎo)，扭轉(zhuǎn)居民認(rèn)知（導(dǎo)入期、關(guān)注期）
導(dǎo)入期主要目的是形成共同體，關(guān)注期將展開(kāi)物質(zhì)更新。但就本質(zhì)而言，這兩個(gè)階段都是專家和政府動(dòng)員居民，增強(qiáng)居民參與城市更新的意愿，甚至于直接參與到社區(qū)更新中來(lái)。專家負(fù)責(zé)居民說(shuō)明會(huì)，在導(dǎo)入期和關(guān)注期向居民分別講述各個(gè)階段的目標(biāo)和措施。蘆山洞城市更新推進(jìn)委員會(huì)則負(fù)責(zé)收集居民反饋意愿。條件基本成熟后，專家負(fù)責(zé)結(jié)合居民意愿制定社區(qū)企業(yè)的目標(biāo)方向，并開(kāi)展社區(qū)企業(yè)申請(qǐng)書操作。蘆山洞居民對(duì)當(dāng)?shù)爻錾淼脑?shī)人李殷相感到非常自豪，因此社區(qū)企業(yè)重點(diǎn)業(yè)務(wù)是將當(dāng)?shù)厣唐贰?，與文學(xué)作品相關(guān)聯(lián)，進(jìn)行產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。
第2階段：政府、組織引導(dǎo)，居民實(shí)施
在生產(chǎn)端對(duì)于居民的引導(dǎo)，以政府和組織為主，重點(diǎn)在于教育培訓(xùn)。城市更新服務(wù)中心開(kāi)展以實(shí)踐為主的課程內(nèi)容，如園藝栽培教育等。其課程成果，如村民公共菜園和屋頂花園等，不僅改善了物質(zhì)環(huán)境，也加強(qiáng)了居民聯(lián)系。
同時(shí)，鄉(xiāng)村學(xué)校組織專業(yè)課程，如CI開(kāi)發(fā)、包裝設(shè)計(jì)等，從而讓居民掌握專業(yè)知識(shí)，將自己手中的資源變成產(chǎn)品。如用自己種的花制作花茶、 天然皂和蠟燭等產(chǎn)品。
在銷售端對(duì)居民的幫助，則主要來(lái)自于當(dāng)?shù)卮髮W(xué)生和機(jī)關(guān)單位志愿者團(tuán)隊(duì)。這些志愿者將提供人力支持，幫助居民向鄰近乃至周邊商家銷售、參加當(dāng)?shù)嘏e辦的各種活展銷等。
第3階段：居民主導(dǎo)，政府支持
穩(wěn)定期是社區(qū)企業(yè)支援補(bǔ)助終止的時(shí)間點(diǎn)，社區(qū)企業(yè)需要找到其內(nèi)生動(dòng)力。這一階段，由居民發(fā)揮主觀能動(dòng)性，進(jìn)行社區(qū)空間的經(jīng)營(yíng)。
由于前期已經(jīng)明確是以“花”為主要商品，以文學(xué)作品為其賦能，這里生產(chǎn)和展出的是產(chǎn)品都是花茶、香皂、花盆。同時(shí)，這里的休閑娛樂(lè)同樣優(yōu)雅又有格調(diào)，例如圖書咖啡館。由此，形成了調(diào)性一致、具有吸引力的社區(qū)產(chǎn)品。
政府在這一階段已經(jīng)基本退出，僅需要一些針對(duì)性教育支持，保障項(xiàng)目的持續(xù)進(jìn)行和發(fā)展。如，社區(qū)企業(yè)產(chǎn)品的專業(yè)性與多樣性教育、網(wǎng)上銷售網(wǎng)絡(luò)支援等。
3、居民主導(dǎo)型
當(dāng)居民有足夠強(qiáng)烈的更新動(dòng)機(jī)時(shí)，政府維持其更新生態(tài)即可。也就是說(shuō)，政府事實(shí)上可以選擇不對(duì)其投資，但如果要投資就應(yīng)當(dāng)是持續(xù)投資。
案例 | 工作崗位及收入支援類
首爾麻浦區(qū)城美山村
工作崗位及收入支援類：針對(duì)韓國(guó)社會(huì)低出生率、老齡化及經(jīng)濟(jì)蕭條等社會(huì)問(wèn)題提出的福利支援方式。
麻浦區(qū)城美山村是首爾市推進(jìn)的核心承諾項(xiàng)目“鄉(xiāng)村社區(qū)項(xiàng)目”中最有名的項(xiàng)目。1994 年，由于政府無(wú)法解決育兒?jiǎn)栴}，城美山建立了韓國(guó)第一家合作型共同育兒日托中心，并不斷思考日常生活中的生命周期教育和安全食品問(wèn)題，創(chuàng)建了生命合作社、替代學(xué)校、鄉(xiāng)村文化空間，以在復(fù)雜的現(xiàn)代建筑中實(shí)現(xiàn)“生態(tài)、社區(qū)、鄉(xiāng)村文化、鄰里、故鄉(xiāng)”而聞名。
城美山的社區(qū)更新可以說(shuō)完全是居民主導(dǎo)的。其特點(diǎn)在于，不同居民根據(jù)自身需求及特長(zhǎng)，主導(dǎo)了不同類別的更新。
城美山的父母對(duì)教育有強(qiáng)烈的需求——因?yàn)槌敲郎酱暹h(yuǎn)離正規(guī)和統(tǒng)一的公共教育。因此，以社區(qū)內(nèi)的父母為主體，創(chuàng)建了城美山小學(xué)。它是一所12年的中小學(xué)一體化學(xué)校，是一所殘疾人綜合學(xué)校（占容量的10%）。
城美山學(xué)校的老師認(rèn)為創(chuàng)業(yè)將為地區(qū)帶來(lái)生命力，建議投資即將倒閉的小樹(shù)咖啡館作為青年工作中心，以鄉(xiāng)村咖啡館的形式重新開(kāi)始。（不過(guò)，在一年多的掙扎后，管理團(tuán)隊(duì)又將城美山學(xué)校教師重組為村里居民，并擴(kuò)大店面空間，繼續(xù)作為村里的舍廊房和文化空間。）
城美山的居民們也都紛紛根據(jù)身邊的商機(jī)開(kāi)辦企業(yè)。2008年，4戶人家聚在一起蓋了公寓。次年，也就是2009年，又有4戶人家也建了2號(hào)公寓。于是，Sohaengju成立了一家專門從事共同住房咨詢的建筑公司。為了給社區(qū)雙職工夫妻提供便利，社區(qū)居民出資共同創(chuàng)建的環(huán)保有機(jī)農(nóng)飯店。
在一些研究中指出，居民主導(dǎo)的同時(shí)，有一定程度的政府支持。而在對(duì)當(dāng)?shù)厝说牟稍L中也存在另一種說(shuō)法——“首爾市決定向社區(qū)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資1340億韓元，但不知道具體將用于何處。而且，在國(guó)家支持預(yù)算的情況下，不連續(xù)的情況也很多。其實(shí)在2007年，“創(chuàng)造宜居城市”被選為“試驗(yàn)項(xiàng)目”城市，獲得了國(guó)家1億韓元的支持，但自2008年以來(lái)一直沒(méi)有收到?！?/p>
因此，如果市政府想做村級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，不僅要保證政策的連續(xù)性，還要灌輸對(duì)它的信任。不應(yīng)將村社區(qū)項(xiàng)目視為一次性的政策，而應(yīng)充分了解村社區(qū)共生共存的真正含義和意圖，并參與到實(shí)際開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。
在分析以上案例的時(shí)候，筆者將其對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目類型，如歷史文化保護(hù)類、落后居住環(huán)境改善類、社區(qū)保護(hù)類、工作崗位及收入支援類都標(biāo)在了案例之后，但從總結(jié)看來(lái)，模式和項(xiàng)目本身所屬類型關(guān)系似乎并不明顯。選擇怎樣的更新模式，更多取決于政府的財(cái)政情況、居民的更新意愿等。
因此，在城市更新推進(jìn)的過(guò)程中，我們選擇借鑒案例之時(shí)，未必只能按照項(xiàng)目的功能類型進(jìn)行篩選，也可以先對(duì)城市更新的主體——居民，進(jìn)行意愿摸底，隨后根據(jù)主體的意愿選擇城市更新的模式，讓居民真正參與到城市更新中來(lái)。
來(lái)源：“華高萊斯”公眾號(hào)
編輯：商文芳
審核：蔡峻