生態(tài)文明背景下，城市發(fā)展與規(guī)劃范式已從增量轉向存量。與增量時代不同，存量時代城市規(guī)劃與治理的核心是通過規(guī)劃工具改變空間存量資源的產(chǎn)權結構與形態(tài)，并借助政策工具安排以降低更新再利用過程中的交易成本與增加總剩余效用，從而激勵空間資源更新再利用行為。面對城市存量空間資源再配置中交易成本增加和綜合效益受限的雙重困境，如何創(chuàng)設一套行之有效的治理工具，協(xié)調各主體的多元利益訴求，以保障空間資源再配置的科學、合理、公平、高效，是當前城市規(guī)劃與空間治理領域面臨的一個棘手的問題。
第十一屆錢學森城市學金獎提名獎獲獎作品《產(chǎn)權激勵：面向城市存量空間更新再利用的“柔性”規(guī)劃治理方法》一書，為存量時期的城市規(guī)劃治理轉型提供了有益探索。該專著由湖南師范大學資源與環(huán)境科學學院城鄉(xiāng)規(guī)劃系高級工程師黃軍林所著，研究引入“產(chǎn)權交易”與“產(chǎn)權運行”理論，耦合產(chǎn)權運行的激勵機理與傳統(tǒng)城市更新規(guī)劃與再開發(fā)建設過程，以此構建基于產(chǎn)權運行全生命周期的城市存量空間再開發(fā)、更新再利用的空間規(guī)劃治理的“柔性”激勵方法與路徑，并結合長沙市都正街有機更新案、湘江賓館保護工程及周邊地塊棚改案和“宗地”用地置換案為例進行了分析，通過探索基于產(chǎn)權激勵的規(guī)劃與治理創(chuàng)新，為生態(tài)文明發(fā)展新時代提升空間治理能力提供一個可選路徑，進而引發(fā)相應的研究與討論。
治理創(chuàng)新
城市存量空間資源再配置效率提升的兩條途徑
城市存量空間更新再利用效率提升的途徑有兩條：一是借助產(chǎn)權制度安排，降低產(chǎn)權運行過程的交易成本，激勵資本主動進入城市存量空間資源更新再利用市場；二是以制度創(chuàng)新提升各主體在產(chǎn)權運行過程中的運行收益。以一定利潤作為“誘餌”，解決利益激勵不足的困境，以制度激勵供給，正如德姆塞茨所說：“將外部性轉化為內在化的激勵是產(chǎn)權的重要功能之一”。
城市存量空間資源更新再利用作為新型城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)劃和空間資源循環(huán)開發(fā)利用的一種重要措施與手段，已在國內外進行了較好的探索與實踐，且有效地解決了一定時期內城市發(fā)展用地需求和土地增量供應的矛盾。結合國內外研究與實踐，該成果從兩個角度提出了產(chǎn)權激勵的制度創(chuàng)新：一是通過制度創(chuàng)新以降低交易成本；二是通過制度創(chuàng)新增加總效用。與實際狀況對比，兩種制度創(chuàng)新情景下，各利益主體均能獲得較好的效用，從而更好激勵城市存量空間資源更新再利用過程。
在第一種制度創(chuàng)新情形下，通過合理的產(chǎn)權安排來降低交易成本，雖然總效用沒有增加，但通過產(chǎn)權的合理安排，如允許建筑使用功能轉換或功能兼容：位于城市中心區(qū)的工業(yè)廠房，在不改變原有建筑結構的前提下，允許其使用性質轉變?yōu)樯虡I(yè)或其他，不僅能更好地使原產(chǎn)權人獲益，也為公共產(chǎn)品供給提供更多的空間。因此，通過制度創(chuàng)新降低了交易成本，將原本高昂的交易成本降低后的效用分配至產(chǎn)權人、政府及其他利益主體。如圖1，主樓是建成于20世紀70年代的一棟機器廠的老廠房，在地方政府政策支持下，保持原建筑結構，紅樓被改造成了獨具特色的文創(chuàng)社區(qū)，通過使用性質的變化來實現(xiàn)資源的更新再利用，也實現(xiàn)了該地塊功能的轉型升級。
在第二種制度創(chuàng)新情形下，通過制度設計改變總效用，由此而產(chǎn)生“激勵”：一方面隨著預期效益的提升，使得各參與主體的積極性增強，從而為更快達成共識提供了基礎，降低了交易成本；另一方面，各參與主體在更新再利用過程中所獲得的效用將會提升，使各主體切實地獲得激勵收益。例如，在長沙市清水塘炮后街棚戶區(qū)改造過程中，通過合理使用“四增兩減”（增加公共綠地、增加公共空間、增加配套設施、增加支路網(wǎng)密度，減少居住人口密度、減少開發(fā)強度）政策工具，不僅實現(xiàn)了居民就地安置，更擴建了原市級重點小學，并增加了綠地、停車位與打通了支路網(wǎng)等，使居民、開發(fā)商得到了實惠。原本一個矛盾集中交織的棚戶區(qū)改造項目，政府借助制度創(chuàng)新實現(xiàn)了“激勵”，使改造得以順利實施。
治理路徑
產(chǎn)權激勵在空間治理中的應用
結合我國當前的土地與空間管控政策，構建了城市存量空間資源更新再利用的“產(chǎn)權激勵”框架，框架基于更新再利用“驅動、行為與結果”，設計了三種激勵方式以降低更新再利用過程的交易成本和提升更新再利用效用，“激發(fā)”主體積極性，以應對城市存量空間資源更新再利用效用掣肘的困局。激勵方式依據(jù)效用不同分為三種：一是允許“功能變更”，二是進行“容量獎勵”，三是準許“空間置換”。該成果結合城市存量空間資源更新再利用的三種激勵方式，創(chuàng)設了三種產(chǎn)權激勵政策工具。通過政策工具設計，為解決公共利益與產(chǎn)權主體之間的多重利益矛盾提供了利益激勵，以激勵各利益主體更加積極參與城市存量空間資源更新再利用過程，為新時代的城市規(guī)劃與空間治理提供更多的路徑選擇。
結論展望
基于“產(chǎn)權激勵”的“柔性”規(guī)劃治理方法
該成果所創(chuàng)設的產(chǎn)權激勵路徑，亦是柔性治理的體現(xiàn)，相對剛性管控方式，柔性治理的實質在于政府從權威管控走向協(xié)作治理。正如“老子”所言，“弱之勝強，柔之勝剛，天下莫不知，莫能行”，柔性治理的思路與該研究的思路亦是不謀而合。正如作者在一篇關于空間治理的文章中所討論的一般，“守柔”“用柔”將是城市規(guī)劃方法轉變的方向。
此成果根據(jù)當前所出現(xiàn)的三種城市空間資源更新再利用的方式對以產(chǎn)權激勵為切入點研究了三種不同的更新再利用政策工具。但是現(xiàn)實中的城市空間資源更新再利用案例所折射出的現(xiàn)實問題遠非此三種類型所能盡全，作為一項引導政策工具改革的框架性設計，其后必有海量研究案例支撐，這也將是之后一項十分重要的研究工作與方向。
城市空間資源更新再利用的過程是一個漫長的多方博弈過程，過程所涉的“人”、“事”、“物”及“政策”等等，都會對其過程產(chǎn)生復雜的影響，因此，對于一些具有代表意義，如老工廠的棚戶區(qū)改造、城中村改造、歷史城區(qū)的更新等，進行一些有針對性、長期性的跟蹤研究，將是下一階段研究的主要突破口，新時代的背景也為進一步深入研究城市空間資源更新再利用提供了一個難得的機會與環(huán)境。
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審核：李明超