2021浙江城市綜合開發(fā)論壇主題報告
從《雅典憲章》到《馬丘比丘憲章》
——浙江城鎮(zhèn)空間更新的理論脈絡(luò)與實踐邏輯
陳前虎
浙江工業(yè)大學(xué)設(shè)計與建筑學(xué)院院長，教授
浙江省國土空間規(guī)劃學(xué)會理事長
中國四十多年的城鎮(zhèn)化歷程，大致可以分為上下半場。上半場是從改革開放到二十一世紀(jì)初，主要表現(xiàn)為粗放的工業(yè)化帶動快速的城鎮(zhèn)化，通過大規(guī)模的招商引資，吸引大量的農(nóng)民進(jìn)城，塑造較多的工業(yè)園區(qū)與城中村。下半場的開始，從浙江的情況來看，標(biāo)志性事件是從2013年左右開始的五水共治、三改一拆、特色小鎮(zhèn)與小鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治，現(xiàn)在則是美麗城鎮(zhèn)與未來社區(qū)、城鄉(xiāng)風(fēng)貌提升。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的下半場發(fā)展的邏輯，就是通過以城鎮(zhèn)空間更穩(wěn)為抓手的高品質(zhì)的城鎮(zhèn)化，以此來助推高質(zhì)量的工業(yè)化轉(zhuǎn)型。
小城鎮(zhèn)在浙江經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中起到了非常重要的作用，浙江小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展是當(dāng)前浙江走向共同富裕的必由之路，更是浙江展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性窗口當(dāng)中一道亮麗的風(fēng)景線。改革開放以來，浙江小城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展的歷程大致可以分為三個階段：第一階段是1998年之前提出的城市化戰(zhàn)略；第二階段是1998-2010年，縣域經(jīng)濟飛速發(fā)展；第三階段則是2010年宏觀經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)。2010年以后明顯可以從六普、七普的人口數(shù)據(jù)中看出，以杭州為代表的都市圈經(jīng)濟快速增長，人口和經(jīng)濟在全省的比重持續(xù)提高，圍繞都市區(qū)緊密發(fā)展小城鎮(zhèn)成為了非常明顯的區(qū)位指向。
在這樣的發(fā)展大背景下來看，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從村鎮(zhèn)經(jīng)濟到縣域經(jīng)濟最后到都市圈經(jīng)濟，總共分成三個階段：第一階段是80年代初到90年代末，這一階段主要是依靠土以地與勞動要素的低成本驅(qū)動為代表的鄉(xiāng)村工業(yè)園；第二階段2000年到2010年，依靠資本的投資驅(qū)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工業(yè)化帶動了城鎮(zhèn)化與城市開發(fā)區(qū)的發(fā)展；第三階段是2010年以后，以杭州等大城市為代表的都市圈周邊區(qū)域城鎮(zhèn)的密集創(chuàng)新驅(qū)動、知識與技術(shù)成了浙江區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最重要的引擎。
這三個階段可以分成上下半場，上半場是低端工業(yè)化驅(qū)動城鎮(zhèn)化，下半場就是正在進(jìn)行中的高品質(zhì)城鎮(zhèn)化建設(shè)。這種背景下小城鎮(zhèn)的發(fā)展，第一個階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化可以說是無心插柳；2000年之后的浙江推出一系列扶持小城鎮(zhèn)發(fā)展的行動，可以說是有心栽花。而現(xiàn)今小城鎮(zhèn)又迎來了新的機遇，我們可以稱之為柳暗花明。從大歷史視角下審視小城鎮(zhèn)發(fā)展，政府部門的的相關(guān)推動政策可以說是非常關(guān)鍵且非常重要的：從“十五”到“十三五”期間，三個階段政策導(dǎo)向因當(dāng)時環(huán)境而有所差異。第一階段的“十五”期間是控制同質(zhì)化發(fā)展數(shù)量擴張階段，第二階段是“十一五”和“十二五”期間的引導(dǎo)差異化階段，第三階段“十三五”是走向特色化的特色小鎮(zhèn)戰(zhàn)略，政府的政策導(dǎo)向和戰(zhàn)略行動對于小城鎮(zhèn)的階段性走向特色化發(fā)展起到了非常重要的作用。
從目前來看，小城鎮(zhèn)的發(fā)展依賴區(qū)域經(jīng)濟大環(huán)境，而區(qū)域分化在加劇。根據(jù)七普人口數(shù)據(jù)顯示，杭州都市圈成為人口增長的虹吸地，同時寧波、義烏、金華、臺州、東陽等地近十年人口增長也很快。由此看出從2010年以來，城市化進(jìn)程中的人口遷移已經(jīng)出現(xiàn)較為明顯的從就近遷移向區(qū)域遷移的新趨勢，具體表現(xiàn)為已完成城鎮(zhèn)化的地區(qū)實現(xiàn)了工業(yè)化的轉(zhuǎn)型，原本90年代開發(fā)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)基本實現(xiàn)了城市化轉(zhuǎn)型。從人口的發(fā)展態(tài)勢來看，小城鎮(zhèn)兩級分化的情況愈加嚴(yán)重，少量的大型城鎮(zhèn)集中在環(huán)杭州灣和東部沿海，占據(jù)了人口和產(chǎn)業(yè)的絕大多數(shù)。浙江全省小城鎮(zhèn)除了農(nóng)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)相對比較均衡、分散以外，工業(yè)與綜合服務(wù)業(yè)的分布情況全省分化還是非常明顯的。
當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)邁入新的階段。隨著人均GDP水平提高，浙江省人均GDP已經(jīng)達(dá)到了14500美元，接近初級發(fā)達(dá)國家水平；杭州也馬上達(dá)到22000美元，接近中等發(fā)達(dá)國家的水準(zhǔn)。當(dāng)人均收入達(dá)到較高的水準(zhǔn)同時，生活方式閑暇化也隨之發(fā)生根本性改變，這個發(fā)展階段的演化對如何引導(dǎo)城鎮(zhèn)化與城市的規(guī)劃非常重要。城鎮(zhèn)化具有促進(jìn)消費的積極效應(yīng)，城鎮(zhèn)的公共空間供給對消費的數(shù)量和質(zhì)量的提高起著關(guān)鍵的作用，公共空間越受歡迎，對消費的促進(jìn)作用越明顯。
德國經(jīng)濟學(xué)家瓦格納提出過關(guān)于財政支出和居民收入之間關(guān)系的法則：當(dāng)國民收入增長時，財政支出會以更大比例增長。隨著人均收入水平的提高，政府支出占GDP的比重將會提高，這就是財政支出的相對增長。從現(xiàn)實發(fā)展中來看，浙江這幾年的財政支出就很好的驗證了瓦格納法則。政府職能的現(xiàn)代化，本質(zhì)上就是治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。浙江省從世紀(jì)初的千萬工程到最近幾年的特色小鎮(zhèn)、美麗城鎮(zhèn)等一系列行動，本質(zhì)上就是治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從浙江的經(jīng)驗來看，人才的吸引與集聚關(guān)鍵在于政府要有作為，一個重資產(chǎn)的政府才是一個人人向往的輕資產(chǎn)的社會 。
總的來說，浙江省城鎮(zhèn)化的上半場和下半場，從城市規(guī)劃發(fā)展歷史上來講就是從《雅典憲章》到《馬丘比丘憲章》的轉(zhuǎn)型過程。上半場是著力建設(shè)生產(chǎn)型城鎮(zhèn)，其規(guī)劃的核心是功能分區(qū)，這種理性主義的規(guī)劃思想是在大規(guī)模生產(chǎn)時代，為了適合工業(yè)化的速度和規(guī)模的背景下產(chǎn)生。下半場是在工業(yè)化后期打造生活化的城鎮(zhèn)，這種發(fā)展特點是閑暇化，并強調(diào)效率與品質(zhì)，要求規(guī)劃和建設(shè)堅持功能混合、小尺度空間內(nèi)的公共領(lǐng)域引導(dǎo)這樣的原則，即是《馬丘比丘憲章》的核心思想。浙江省經(jīng)歷40年的發(fā)展很好的印證了歷史的發(fā)展規(guī)律。
近幾年浙江省的美麗城鎮(zhèn)建設(shè)，堅持“五個美”、“十個一”的建設(shè)要求，這之間具有很高的聯(lián)系與內(nèi)涵。五個美是愿景和目標(biāo)，十個一是行動和舉措。五個美之中“環(huán)境美”體現(xiàn)的作為基礎(chǔ)條件滿足人的基本要求——舒適性；生活美體現(xiàn)的是滿足人的便捷性要求；隨著物質(zhì)生活水平提升，人們對精神和文化的需求越來越高，高級階段的“人文美”成為必要。三個美代表了小城鎮(zhèn)建設(shè)的不同發(fā)展階段，但要更有效的推進(jìn)三個美，吸引人才聚集，則必須依靠“產(chǎn)業(yè)美”和“治理美”來支撐。這五個美相結(jié)合最終是能促進(jìn)科技和金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，這便是五個美的內(nèi)在邏輯關(guān)系。
浙江省通過美麗城鎮(zhèn)建設(shè)摸索出了一條從規(guī)劃到建設(shè)的長效體制和機制建設(shè)道路，接下來，更加期望能夠在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，探索出體現(xiàn)差異化、區(qū)域協(xié)同，政府引導(dǎo)、社會評價、公眾參與的一套美麗城鎮(zhèn)建設(shè)考評驗收的體系，以期實現(xiàn)以評促建，以評促改，以評促管。
（根據(jù)錄音整理，未經(jīng)本人審閱）
審核：李明超