作者簡介
闕明坤：浙江大學(xué)教育學(xué)院博士后，蘇州大學(xué)東吳智庫特聘研究員，博士，碩士生導(dǎo)師
顧建民：浙江大學(xué)教育學(xué)院院長，教授，博士生導(dǎo)師
2021年4月，國務(wù)院公布新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），這是對2016年全國人大常委會修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》的進一步細化，亦是對2004年頒布的《實施條例》進行的全面系統(tǒng)修訂。條文內(nèi)容既與上位法相銜接，彰顯依法治教，又落實了黨中央、國務(wù)院最新決策部署，還呼應(yīng)了民辦教育改革發(fā)展中的現(xiàn)實焦點、難點問題。這次《實施條例》的修訂，體現(xiàn)時代之需、凸顯法理之義，對于提升我國民辦義務(wù)教育治理體系現(xiàn)代化水平，促進民辦義務(wù)教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有深遠意義。
民辦義務(wù)教育是義務(wù)教育的組成部分，在特定歷史背景下，民辦義務(wù)教育學(xué)校的迅速崛起，既有效緩解了地方政府的財政壓力，增加了義務(wù)教育供給，也為人民群眾增加了教育選擇，提供了差異化、個性化教育機會。截至2019年，全國共有義務(wù)教育階段學(xué)校21.26萬所，在校生1.54億人。其中，民辦義務(wù)教育階段1.20萬所，占比5.64%；在校生0.16億人，占比10.39%，全國平均每10個義務(wù)教育階段學(xué)生就有一個在民辦學(xué)校就讀。然而，民辦義務(wù)教育學(xué)校在快速發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一定的導(dǎo)向偏差，導(dǎo)致一些不規(guī)范的現(xiàn)象，有的地方甚至出現(xiàn)野蠻生長之勢。
法人治理體系決定著學(xué)校的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)之間相互合作制衡的關(guān)系。《實施條例》勾勒了民辦學(xué)校內(nèi)部治理框架，這是提升民辦義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部治理現(xiàn)代化水平的重要切入點。
一、進一步優(yōu)化民辦義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)
完善的內(nèi)部治理機構(gòu)是民辦義務(wù)教育學(xué)校健康發(fā)展的基石，《實施條例》對董事會、黨組織、監(jiān)事會的機構(gòu)設(shè)置和議事規(guī)則均作出了明晰規(guī)定。
（一）基本綱領(lǐng)：學(xué)校章程
依法治校是各級各類學(xué)校內(nèi)部治理的基本要求。學(xué)校章程是指導(dǎo)民辦義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部治理的綱領(lǐng)性文件，是校內(nèi)根本大法。《實施條例》第十九條特別強調(diào)：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)將章程向社會公示，修訂章程應(yīng)當(dāng)事先公告，征求利益相關(guān)方意見。完成修訂后，報主管部門備案或者核準(zhǔn)?！币_保依法治校真正落實，必須堅持加強章程建設(shè)，發(fā)揮學(xué)校章程的統(tǒng)領(lǐng)作用。民辦義務(wù)教育學(xué)校章程的制定和實施應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)出學(xué)校特點和文化精神，與學(xué)校內(nèi)部各主體產(chǎn)生信念聯(lián)結(jié)，獲得普遍認可。民辦義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)過程中內(nèi)外部環(huán)境不斷發(fā)生改變，學(xué)校的價值和理念也有可能發(fā)生變化，出現(xiàn)內(nèi)部組織機構(gòu)的淘汰與更迭，因此需要及時修訂完善章程并公開，體現(xiàn)與時俱進的精神。同時，要建立與章程相適應(yīng)的配套制度體系，健全章程實施監(jiān)督及問責(zé)機制，確保章程落地生效。
（二）政治核心：學(xué)校黨組織
黨的領(lǐng)導(dǎo)是教育事業(yè)發(fā)展的“定海神針”。《實施條例》第四條專門新增加強黨建條款，明確“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，從法律層面確立了民辦學(xué)校黨組織的法律地位、重要作用、基本原則?！秾嵤l例》明確規(guī)定民辦學(xué)校黨組織“參與學(xué)校重大決策并實施監(jiān)督”，在全面從嚴治黨的背景下，黨組織將是民辦學(xué)校治理結(jié)構(gòu)中的一股重要力量。當(dāng)前，北京、浙江等地正在開展公辦中小學(xué)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制試點，少數(shù)民辦義務(wù)教育學(xué)校也開展了探索，例如無錫市民辦輔仁中學(xué)大膽創(chuàng)新，已經(jīng)推行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。加強黨對民辦教育的全面領(lǐng)導(dǎo)，是民辦教育堅持正確辦學(xué)方向的根本保障。在辦學(xué)過程中，民辦義務(wù)教育學(xué)校舉辦者應(yīng)進一步提高政治站位，為黨建工作提供充足條件，保證黨組織負責(zé)人進入學(xué)校決策機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，確保黨組織在重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行各環(huán)節(jié)有效發(fā)揮政治核心作用。
（三）決策中心：學(xué)校董事會（理事會）
董事會（理事會）是民辦學(xué)校的最高決策機構(gòu)，進一步完善民辦義務(wù)教育學(xué)校決策機制，優(yōu)化董事會（理事會）議事規(guī)則和人員結(jié)構(gòu)，是一項關(guān)乎根本的改革之舉。《實施條例》規(guī)定，定期召開董事會（理事會）會議，經(jīng)三分之一以上組成人員提議可召開理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)臨時會議，所有重大事項表決須征得三分之二以上成員同意。這對民辦義務(wù)教育學(xué)校決策機構(gòu)議事程序提出具體要求，規(guī)范決策議事活動。在決策機構(gòu)人員配置上，《實施條例》專門強調(diào)，“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)組成人員應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國國籍，且應(yīng)當(dāng)有審批機關(guān)委派的代表。”民辦義務(wù)教育學(xué)校決策機構(gòu)須由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負責(zé)人、教職工代表等共同組成，學(xué)校要結(jié)合實際、因校制宜，配置專家型董事（理事），提高學(xué)校重大事項決策的科學(xué)性，吸收部分代表型董事（理事），通過構(gòu)建合理完善的董事會（理事會）制度，科學(xué)分配和行使決策權(quán)力。
（四）監(jiān)督力量：學(xué)校監(jiān)事會
監(jiān)事會制度最早出現(xiàn)在公司治理中，20世紀(jì)初引入教育領(lǐng)域。《實施條例》第二十七條指出，民辦學(xué)校設(shè)立的監(jiān)督機構(gòu)中，教職工代表不得少于三分之一，若教職工人數(shù)少于20人，可只設(shè)1到2名監(jiān)事。監(jiān)督機構(gòu)負責(zé)人或者監(jiān)事應(yīng)當(dāng)列席學(xué)校決策機構(gòu)會議。由于民辦義務(wù)教育學(xué)校規(guī)模相對較小，其內(nèi)部家族化現(xiàn)象較為普遍，學(xué)校舉辦者及其親屬“一言堂”問題較為常見?！秾嵤l例》明確規(guī)定：“理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)組成人員及其近親屬不得兼任、擔(dān)任監(jiān)督機構(gòu)組成人員或者監(jiān)事?！泵嫦蛭磥?，民辦義務(wù)教育學(xué)校要完善監(jiān)事會制度，創(chuàng)新監(jiān)事激勵約束措施，構(gòu)建保障監(jiān)事獨立行使監(jiān)督職權(quán)的體制機制，發(fā)揮其監(jiān)督預(yù)警的作用，避免出現(xiàn)違規(guī)辦學(xué)問題。
二、優(yōu)化民辦義務(wù)教育外部治理體系
扶持和監(jiān)管是一枚硬幣的兩面，缺一不可?！秾嵤l例》構(gòu)建了支持與規(guī)范并重的外部治理體系，許多條款有創(chuàng)新設(shè)計和巨大突破，為進一步提升民辦教育外部治理體系現(xiàn)代化水平指明了方向。
（一）創(chuàng)新政府支持路徑
1.給予財政資金扶持
財政支持民辦學(xué)校既是基于教育的正外部性，也是基于學(xué)生的權(quán)利，同時也是出于對節(jié)省財政性經(jīng)費的貢獻?！秾嵤l例》提出地方政府可以“對非營利性民辦學(xué)校給予適當(dāng)補助”，以法規(guī)的形式進一步明確民辦學(xué)校與公辦學(xué)校的同等地位，為進一步加大財政扶持力度提供了法律支持。目前，全國20多個省份設(shè)立了專項資金，加強對民辦義務(wù)教育學(xué)校的扶持，譬如重慶市按照生均800元的標(biāo)準(zhǔn)給予民辦中小學(xué)撥款?！秾嵤l例》提出縣級人民政府可以與民辦學(xué)校簽訂協(xié)議，以購買服務(wù)等方式，委托其承擔(dān)義務(wù)教育的教育任務(wù)，撥付相應(yīng)的教育經(jīng)費，這是民辦義務(wù)教育學(xué)校獲取財政支持的重要途徑。這種市場運作方式鞏固了政府與民辦義務(wù)教育學(xué)校之間的契約關(guān)系。2020年春季學(xué)期，深圳市向民辦中小學(xué)購買義務(wù)教育學(xué)位46.2萬個，共發(fā)放補貼34億元。
2.促進教師隊伍穩(wěn)定發(fā)展
教師是立教之本、興教之源。當(dāng)前，我國民辦義務(wù)教育學(xué)校教師隊伍福利待遇不高、流動性較大、參與學(xué)校民主管理有限、話語權(quán)較弱?！秾嵤l例》中新增了“教師和受教育者”章節(jié)，加大了政府和民辦學(xué)校對教師待遇和其他合法權(quán)益的保障力度，強調(diào)了民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師擁有平等的法律地位?！秾嵤l例》明確教育行政部門要“會同有關(guān)部門建立民辦幼兒園、中小學(xué)專任教師勞動、聘用合同備案制度”，在培訓(xùn)、考核、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、表彰獎勵、權(quán)利保護等方面，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，這從根本上進一步強調(diào)了對民辦學(xué)校教師的平等對待，支持民辦學(xué)校加強師資隊伍建設(shè)。展望未來，應(yīng)進一步加強教師培養(yǎng)培訓(xùn)，通過建立職業(yè)年金或企業(yè)年金等方式來提高教師待遇。
3.落實土地稅收優(yōu)惠政策
民辦義務(wù)教育學(xué)校發(fā)展緊缺的資源除了資金、教師以外，就是校舍。土地稅收優(yōu)惠能在很大程度上節(jié)約學(xué)校辦學(xué)成本。近年來，辦學(xué)成本的持續(xù)增加在一定程度上刺激了民辦學(xué)校的營利沖動，民辦學(xué)校希望通過市場手段來壓縮辦學(xué)成本，這一方面會造成學(xué)校間的惡性競爭，另一方面也導(dǎo)致教育質(zhì)量的持續(xù)下滑。此次新修訂的《實施條例》明確：“民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；其中，非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策”，給予了民辦義務(wù)教育與公辦教育同等待遇?！秾嵤l例》明確“地方人民政府出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先扶持非營利性民辦學(xué)?！?，“新建、擴建非營利性民辦學(xué)校，地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照與公辦學(xué)校同等原則，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠”，這意味著，民辦義務(wù)教育學(xué)校將在土地成本上得到實惠。
4.保障舉辦者合法權(quán)益
從我國民辦義務(wù)教育的發(fā)展歷程來看，許多舉辦者往往是出于對教育事業(yè)的理想和情懷而投身辦學(xué)的，因此，支持舉辦者權(quán)益保障有利于維護其辦學(xué)積極性，促使其為教育事業(yè)作出更大貢獻?！秾嵤l例》雖然取消了原有的“民辦學(xué)校的舉辦者”一章，但是，進一步強調(diào)各地“應(yīng)當(dāng)充分考慮有關(guān)歷史和現(xiàn)實情況，保障受教育者、教職工和舉辦者的合法權(quán)益”，這意味著再次重申對舉辦者權(quán)益的重視和維護。《實施條例》依法保障了舉辦者的決策權(quán)、管理權(quán)，明確舉辦者可以依據(jù)法律法規(guī)和學(xué)校章程參加或委派代表參加決策機構(gòu)，對于作出突出貢獻的社會組織或個人給予獎勵和表彰。
（二）健全外部監(jiān)管體系
《實施條例》在較大篇幅上對民辦學(xué)校辦學(xué)行為作出了規(guī)范，強調(diào)了規(guī)范發(fā)展的導(dǎo)向，為后續(xù)監(jiān)管提供了法律依據(jù)。
1.落實公民同招
當(dāng)前，人為造成的教育差異化、焦慮化成為嚴重的社會問題。“民辦擇校熱”背后的教育不公平源于辦學(xué)過程中的篩選、配給和領(lǐng)先效應(yīng)。規(guī)范民辦義務(wù)教育學(xué)校的招生行為迫在眉睫。《實施條例》規(guī)定“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在審批機關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生，納入審批機關(guān)所在地統(tǒng)一管理”，同時還規(guī)定“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得組織或者變相組織學(xué)科知識類入學(xué)考試，不得提前招生”，從根源上杜絕了民辦學(xué)?！捌庹猩?，有力推動了教育公平。目前部分地區(qū)“公參民”學(xué)校仍然存在以公辦學(xué)?；蚬k學(xué)校校區(qū)、分校的名義招生現(xiàn)象，將面臨進一步治理。下一步，民辦義務(wù)教育學(xué)校應(yīng)適應(yīng)新形勢，規(guī)范招生行為，努力在同等招生、同等生源的情況下，通過科學(xué)化管理、高水平教學(xué)、個性化施教，關(guān)心每一名學(xué)生的成長，以高質(zhì)量的培養(yǎng)水平贏得家長和社會的認可。
2.加強財務(wù)監(jiān)管
民辦中小學(xué)財務(wù)監(jiān)管普遍乏力，導(dǎo)致民辦義務(wù)教育學(xué)校舉辦者通過關(guān)聯(lián)交易、協(xié)議控制（俗稱VIE架構(gòu)）等方式獲取辦學(xué)收益?！秾嵤l例》規(guī)定：“非營利性民辦學(xué)校收取費用、開展活動的資金往來，應(yīng)當(dāng)使用在有關(guān)主管部門備案的賬戶。有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)對該賬戶實施監(jiān)督?！边@一條款明確了政府部門的財務(wù)監(jiān)管責(zé)任，這是治理民辦教育的關(guān)鍵之舉。目前，上海、重慶等地專門出臺了民辦學(xué)校財務(wù)管理辦法，對學(xué)費管理、預(yù)決算、資產(chǎn)管理等作出詳細規(guī)定，值得全國其他區(qū)域?qū)W習(xí)借鑒。同時，《實施條例》明確規(guī)定：“實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進行交易?！碑?dāng)前，該條款最受民辦義務(wù)教育學(xué)校關(guān)注，也存在較多爭議。許多民辦小學(xué)、初中反映，舉辦者如果兼任校長能否可以取得薪酬，學(xué)校租賃舉辦者名下房產(chǎn)是否屬于關(guān)聯(lián)交易，舉辦者感到較為困惑。對此，國家有關(guān)部門應(yīng)該進一步完善相關(guān)規(guī)定，增強操作性，為各級政府開展監(jiān)督提供指導(dǎo)。
3.開展辦學(xué)行為監(jiān)督
監(jiān)督辦學(xué)行為是教育治理實踐的重要環(huán)節(jié)，完善的督導(dǎo)、檢查機制是民辦義務(wù)教育學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展的有力鞭策?！秾嵤l例》規(guī)定“定期組織或者委托第三方機構(gòu)對民辦學(xué)校的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量進行評估，評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開”，這為民辦義務(wù)教育學(xué)校質(zhì)量監(jiān)督指明了方向。教育主管部門應(yīng)認真核實民辦義務(wù)教育學(xué)?；巨k學(xué)條件達標(biāo)情況，對基本辦學(xué)條件不達標(biāo)、專職教職工數(shù)量不足、存在大校額大班額的學(xué)校，要督促整改，并依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)控制辦學(xué)規(guī)模、核減招生計劃。《實施條例》提出“建立民辦學(xué)校信用檔案和舉辦者、校長執(zhí)業(yè)信用制度”，相關(guān)信用檔案和信用記錄納入信息平臺。伴隨政府推進“數(shù)智化”建設(shè)，信息不對稱、不透明帶來的優(yōu)劣難辨現(xiàn)象將得到極大改善，以信用監(jiān)督的方式實現(xiàn)了對辦學(xué)行為的監(jiān)管，有助于構(gòu)建高度智能化的信息體系，消除信息不對稱，讓受教育者更好“用腳投票”。
4.落實法律責(zé)任
此次新修訂的《實施條例》以“法律責(zé)任”一整章內(nèi)容明確了民辦學(xué)校舉辦者及實際控制人、決策機構(gòu)或監(jiān)督機構(gòu)組成人員的責(zé)任，對利用辦學(xué)非法集資或收取與入學(xué)關(guān)聯(lián)的費用，對抽逃出資、挪用辦學(xué)經(jīng)費，對于實施義務(wù)教育的民辦學(xué)校進行關(guān)聯(lián)交易的，均要追究刑事責(zé)任；而對未保障學(xué)校黨組織履行職責(zé)的、對教學(xué)條件明顯不能滿足教學(xué)要求、教育教學(xué)質(zhì)量低下的，均要根據(jù)《民辦教育促進法》第六十二條規(guī)定給予處罰。這一系列規(guī)定，充分體現(xiàn)了依法治教的理念，對民辦義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)過程中可能涉及的各類違法行為作出了具有操作性的懲處規(guī)定，體現(xiàn)了法律的剛性約束。我國教育法治建設(shè)的一大難題在于執(zhí)法不力，導(dǎo)致民辦教育亂象難以得到治理。下一步，民辦義務(wù)教育學(xué)校需要增強依法辦學(xué)意識，不觸碰法律高壓線。政府部門需要健全民辦教育執(zhí)法體制機制，加強執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設(shè)，對民辦義務(wù)教育學(xué)校違法行為開展綜合執(zhí)法，增強行政處罰的強制性，進一步提升我國民辦義務(wù)教育治理現(xiàn)代化水平。
（本文原載于2021年9月《中國教育學(xué)刊 》，轉(zhuǎn)載時有刪減）