在后疫情時(shí)代，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)是穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的需要。適度超前規(guī)劃建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的必要手段，但是適度超前應(yīng)充分考慮區(qū)域發(fā)展實(shí)際情況和市場(chǎng)需求，遵循市場(chǎng)規(guī)律、產(chǎn)業(yè)規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，根據(jù)各地政府財(cái)政情況循序漸進(jìn)、量力而行，防止一哄而上的運(yùn)動(dòng)式投資建設(shè)，警惕城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的“富貴病”，避免形成新的地方債務(wù)。
一、城市基礎(chǔ)設(shè)施及其“富貴病”
城市基礎(chǔ)設(shè)施是城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的骨架，是城市居民獲得安全美好生活的前提。廣義的城市基礎(chǔ)設(shè)施由三部分構(gòu)成：一是城市經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施。我國(guó)一般所謂的城市基礎(chǔ)設(shè)施多指經(jīng)濟(jì)類(或稱工程性)基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括能源系統(tǒng)、給排水系統(tǒng)、交通系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、防災(zāi)系統(tǒng)等。二是城市社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括教育系統(tǒng)、醫(yī)療系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、體育系統(tǒng)、廣電系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、科研系統(tǒng)等。三是城市生態(tài)類基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括水環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)、大氣環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)、固體廢棄物（含生活垃圾）處理系統(tǒng)、噪聲污染防治系統(tǒng)、以及城市濕地公園、森林公園、綠化帶等。
所謂“富貴病”指現(xiàn)代人生活相對(duì)富裕后，吃得好、吃得精，營(yíng)養(yǎng)過剩，活動(dòng)量減少，從而產(chǎn)生的一些非傳染性的流行病。在快速城市化過程中，適度超前地規(guī)劃建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，是優(yōu)化資源和服務(wù)供給，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。但如何“適度超前”，要結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)，防止一哄而上，基礎(chǔ)設(shè)施一旦過于超越城市發(fā)展階段和財(cái)政承受能力，也會(huì)導(dǎo)致“富貴病”，造成各類投入資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，給地方財(cái)政帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“富貴病”的表現(xiàn)
經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施“富貴病”
高速公路、高速鐵路、城市軌道交通、機(jī)場(chǎng)、城市管廊等基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有立竿見影的拉動(dòng)效應(yīng)，但過度建設(shè)也會(huì)帶來諸多負(fù)面影響。
智慧城市建設(shè)“局部過度”。很多地方推進(jìn)智慧城市建設(shè)，主要通過借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單復(fù)制，忽視科學(xué)的統(tǒng)籌規(guī)劃，忽視地區(qū)發(fā)展階段的差異性，無(wú)序與混亂的建設(shè)造成資源浪費(fèi)，也導(dǎo)致建設(shè)成果在一定時(shí)間內(nèi)無(wú)法發(fā)揮作用。此外，智慧城市建設(shè)注重產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)的政績(jī)目標(biāo)，忽略人民群眾真正的需求與市場(chǎng)的發(fā)展，造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益低下，對(duì)城市發(fā)展和生活品質(zhì)牽引乏力。比如：有的城市交通人流車流有限，卻投入巨資推出所謂“智慧交通”平臺(tái)項(xiàng)目，進(jìn)行交通管理引導(dǎo)。這種“局部過度”，不僅會(huì)帶來資源的浪費(fèi)，還會(huì)使地方政府背上沉重的包袱。
軌道交通投資過度超前。很多城市對(duì)軌道交通發(fā)展和城市綜合交通發(fā)展的客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，對(duì)實(shí)際需求和自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力把握不充分，在常住人口增長(zhǎng)乏力、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放慢、財(cái)政收入遠(yuǎn)不足以支撐軌道交通持續(xù)運(yùn)營(yíng)的情況下，過度超前布局軌道交通，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了長(zhǎng)期的壓力。城市常住人口少，客流強(qiáng)度無(wú)法達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，地鐵運(yùn)營(yíng)達(dá)不到收支平衡，長(zhǎng)期處于虧損。部分城市將地鐵建設(shè)延伸至郊區(qū)，地鐵“運(yùn)椅子”現(xiàn)象突出。正是由于各地不顧自身實(shí)力，盲目超前建設(shè)，2018年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2003〕81號(hào)）進(jìn)一步規(guī)定，申報(bào)建設(shè)地鐵城市條件為地方政府預(yù)算300億元以上、地區(qū)生產(chǎn)總值3000億元以上、市區(qū)常住人口300萬(wàn)人以上，嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保城市軌道交通發(fā)展規(guī)模與實(shí)際需求相匹配、建設(shè)節(jié)奏與支撐能力相適應(yīng)。
社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施“富貴病”
社會(huì)類基礎(chǔ)設(shè)施如醫(yī)院、學(xué)校、文體設(shè)施等，是實(shí)現(xiàn)美好生活的基礎(chǔ)。但不切實(shí)際的“形象工程”、“政績(jī)工程”、“面子工程 ”不僅造成政府財(cái)力、物力的巨大浪費(fèi)，而且嚴(yán)重?fù)p壞地方政府在人民群眾心目中為民務(wù)實(shí)的形象。
城市公共建設(shè)貪大奢華。當(dāng)前全國(guó)大多城市都存在著各種“形象工程”：修建大馬路和景觀大道，建設(shè)大廣場(chǎng)、會(huì)展中心和行政中心，城市出入口過度景觀化，盲目造景造湖等。如某市在建設(shè)一條將成為“中國(guó)景觀第一路”的某大道，路面寬有100多米，不遵循交通發(fā)展規(guī)律，導(dǎo)致路越寬、車越堵，被稱為“第一堵王”；如某街道辦事處耗資2414萬(wàn)元建辦公大樓，而該街道辦事處的全體員工數(shù)目才99人，相當(dāng)于每人擁有170㎡ 的辦公區(qū)域。這些公共建設(shè)脫離實(shí)際需求，透支了本來應(yīng)該用在真正民生的開支，產(chǎn)生了巨大的浪費(fèi)。
鄉(xiāng)村設(shè)施建設(shè)過度城市化。全國(guó)村莊環(huán)境整治和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，取得了明顯成效。但一些地方在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中建大亭子、大牌坊、大公園、大廣場(chǎng)等“形象工程”，偏離村莊整治重點(diǎn)；或者照搬城市模式，脫離鄉(xiāng)村實(shí)際，比如大量采用維護(hù)成本高的草皮、灌木等城市綠化，水泥過度硬化、透水不足；有的甚至存在破壞鄉(xiāng)村風(fēng)貌和自然生態(tài)等突出問題，比如溪流、溝渠等駁岸硬化過度、突兀的城市化廣場(chǎng)。
生態(tài)類基礎(chǔ)設(shè)施“富貴病”
生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施保障城市生態(tài)功能正常運(yùn)行，為居民提供生態(tài)服務(wù)，是城市景觀環(huán)境和城市公共空間的重要組成部分，是城市可持續(xù)發(fā)展的重要保障和支撐。但大部分生態(tài)設(shè)施重投資建設(shè)，輕管理運(yùn)營(yíng)，加重了當(dāng)?shù)卣呢?cái)政負(fù)擔(dān)，影響了建設(shè)成效。
海綿城市建設(shè)盲從。最近幾年“城市看?！背蔀槌鞘邪l(fā)展關(guān)注的熱點(diǎn)，海綿城市在全國(guó)各地掀起建設(shè)高潮，也呈現(xiàn)出很多問題。首先，我國(guó)地域遼闊，水文地質(zhì)、水資源、水環(huán)境等情況差別巨大，一味地不看地質(zhì)條件盲目投資，投資效益不明顯。其次，海綿城市建設(shè)成本高昂，各地生搬硬套“高技術(shù)”，一味追求“好材質(zhì)、貴品種”，對(duì)人力物力產(chǎn)生極大浪費(fèi)。正如俞孔堅(jiān)所說，海綿城市建設(shè)并不一定要高昂的投入，它可以通過低成本和低技術(shù)來實(shí)現(xiàn)；也不需要巨大的工程，而是可以通過分散式的無(wú)數(shù)小型工程來實(shí)現(xiàn)一個(gè)偉大的“海綿體”。此外，海綿城市的建設(shè)效果很大程度上取決于后續(xù)管理維護(hù)，建設(shè)項(xiàng)目過多將導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理資金不足，海綿城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)、有選擇地推進(jìn)，不能一味急功近利、貪大求快。要實(shí)事求是，從試點(diǎn)工程開始，通過認(rèn)認(rèn)真真、扎扎實(shí)實(shí)的工作，吸取國(guó)外的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，找出針對(duì)自身的最優(yōu)方案和最佳對(duì)策。
濕地公園建設(shè)缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從2003年建設(shè)國(guó)內(nèi)第一座國(guó)家濕地公園——西溪國(guó)家濕地公園開始，十多年里國(guó)家濕地公園數(shù)量達(dá)到468座。但大部分濕地公園建設(shè)單純依靠地方財(cái)政投入，沒有結(jié)合片區(qū)發(fā)展進(jìn)行組團(tuán)化開發(fā)，形成良性的投入產(chǎn)出機(jī)制。由于濕地公園在保護(hù)、恢復(fù)與建設(shè)中需要投入大量人力、物力、財(cái)力，資金需求量巨大，純財(cái)政投入濕地建設(shè)是沉重的負(fù)擔(dān)。政府投資濕地建設(shè)追求的是生態(tài)目標(biāo)，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益問題考慮不足，未對(duì)生態(tài)濕地建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行開發(fā)。單一的投資主體使資金來源有限，造成很多濕地保護(hù)項(xiàng)目以及行動(dòng)因資金短缺而無(wú)法實(shí)施，制約了濕地保護(hù)恢復(fù)工作的開展，項(xiàng)目成為“半拉子”工程的案例屢見不鮮。同時(shí)，由于資金短缺，濕地公園隊(duì)伍建設(shè)和人員培訓(xùn)缺少充足的資金支撐，致使?jié)竦剡\(yùn)營(yíng)管理不善，影響濕地的可持續(xù)發(fā)展。
三、推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施社區(qū)化，實(shí)現(xiàn)三效合一
綜上分析可以得出，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的“富貴病”主要特點(diǎn)是：①投資建設(shè)脫離實(shí)際，與本地區(qū)的發(fā)展階段、財(cái)政的承受能力及當(dāng)?shù)厝嗣竦恼嬲枨蟛幌喾?。②缺乏科學(xué)的規(guī)劃統(tǒng)籌和建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，費(fèi)效比、投入產(chǎn)出比、性價(jià)比低，給政府造成債務(wù)壓力。根本原因沒有樹立正確的政績(jī)觀、審美觀、決策觀：一是地方政府執(zhí)政理念背離“以人民為中心”的原則，背離“實(shí)事求是”的思想路線；二是城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)體制不靈活、理念不創(chuàng)新，導(dǎo)致政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)營(yíng)運(yùn)親力親為、大包大攬，出現(xiàn)資金缺口大、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、運(yùn)行效率低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)差等問題。
新時(shí)期，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量投入，在政府不能繼續(xù)負(fù)債的情況下，要解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量資金投入，一方面要深入研究土地，在用地政策、空間政策等方面探索創(chuàng)新，提高土地利用效率和投資強(qiáng)度，破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本問題。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)用“XOD”開發(fā)模式和組團(tuán)開發(fā)理念，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施社區(qū)化，即：引導(dǎo)“政府”“居民”“物業(yè)公司/運(yùn)營(yíng)公司”等多元社會(huì)主體參與基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、實(shí)施、管理、經(jīng)營(yíng)、更新全過程，以全生命周期的資金平衡測(cè)算為評(píng)價(jià)指標(biāo)，打造“15分鐘生活圈＋15分鐘通勤圈·就業(yè)圈·消費(fèi)圈·社交圈·教育圈·醫(yī)療圈·運(yùn)動(dòng)圈·休閑圈·生態(tài)圈”的新型社區(qū)共同體。通過“城市基礎(chǔ)設(shè)施社區(qū)化”，實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施溢出效應(yīng)最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)少負(fù)債、甚至不負(fù)債，最終實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三效合一。
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審核：接棟正