土地是最基本的生產(chǎn)要素，土地的利用方式、利用效率關(guān)乎著產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效率。
當(dāng)前，在生態(tài)文明建設(shè)背景下，土地增量資源緊縮，土地利用方式逐步由增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向存量升級(jí)，各地為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地多元化的需求和城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的趨勢(shì)，都在積極改革用地政策，新型產(chǎn)業(yè)用地應(yīng)約而生。
一、什么是新型產(chǎn)業(yè)用地？
傳統(tǒng)工業(yè)用地政策及控制指標(biāo)是傳統(tǒng)工業(yè)時(shí)代背景下的產(chǎn)物，無(wú)論是M1、M2還是M3類(lèi)用地基本都是為滿(mǎn)足單一功能的傳統(tǒng)制造所設(shè)置。
而進(jìn)入工業(yè)5.0時(shí)代，快速發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)，其用地具有研發(fā)與制造等活動(dòng)融合、多種用地類(lèi)型混合、用地需求多元等特征，無(wú)論是在空間布局、載體形態(tài)、用地期限等方面，都與以往的傳統(tǒng)工業(yè)用地明顯不同。
所謂“新型產(chǎn)業(yè)用地”，盡管各地叫法、定義略有不同，但內(nèi)涵基本一致，主要是指“為了適應(yīng)創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新人才的空間需求，用于研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、檢驗(yàn)檢測(cè)、技術(shù)推廣、環(huán)境評(píng)估與監(jiān)測(cè)、科技企業(yè)孵化器及無(wú)污染生產(chǎn)等新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)的用地”。新型產(chǎn)業(yè)用地包括產(chǎn)業(yè)用房和配套用房。
國(guó)家層面上，也先后出臺(tái)相關(guān)政策支持新型產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展?！蛾P(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕5 號(hào)）以及《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（自然資辦發(fā)〔2019〕31 號(hào)）等，提出了“新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地”以及“允許工業(yè)用地兼容一定比例的生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施、科教用地兼容一定比例的科技和生活服務(wù)設(shè)施”。
地方層面上，深圳、上海等城市根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，甚至早于國(guó)家出臺(tái)了新型產(chǎn)業(yè)用地政策。2013年1月，深圳頒發(fā)“1+6”文件，開(kāi)始探索創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房?！渡钲谑谐鞘幸?guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》（2013年版）也新增了新型產(chǎn)業(yè)用地M0，為融合研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、無(wú)污染生產(chǎn)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)功能以及相關(guān)配套服務(wù)活動(dòng)的用地。2013年，上海出臺(tái)了《上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類(lèi)用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見(jiàn)》（滬規(guī)土資地[2013]153號(hào)），意見(jiàn)中明確提出，在規(guī)劃用地分類(lèi)中對(duì)應(yīng)“科研設(shè)計(jì)用地（C65）”類(lèi)別。目前已經(jīng)有深圳、東莞、廣州、中山、惠州、珠海、順德、鄭州、濟(jì)南、杭州等城市陸續(xù)公布新型產(chǎn)業(yè)用地政策，旨在加強(qiáng)工業(yè)用地提高利用效率的指引和管理力度。
二、新型產(chǎn)業(yè)用地新在哪？
與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)用地相比，新型產(chǎn)業(yè)用地具有“低成本、高容量、混合功能”的政策紅利，能有效推動(dòng)城市低效工業(yè)用地更新，為培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、提高產(chǎn)業(yè)效率創(chuàng)造條件。
1.開(kāi)發(fā)強(qiáng)度高。根據(jù)《工業(yè)用地建設(shè)用地控制指標(biāo)》規(guī)定，傳統(tǒng)的工業(yè)用地容積率一般在1.0-2.0之間。新型產(chǎn)業(yè)用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度全面提升，盡管各地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不一，但普遍在3.0以上，遠(yuǎn)高于普通工業(yè)用地，接近部分商辦用地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。
2.出讓價(jià)格低。新型產(chǎn)業(yè)用地價(jià)格略高于工業(yè)用地、遠(yuǎn)低于商辦用地。與以往一次性出讓、獲取土地出讓收入不同，更加強(qiáng)調(diào)土地使用績(jī)效，強(qiáng)調(diào)以初期的土地低成本支持創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展，換取長(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)高收益。
3.配套建設(shè)用地比例高。傳統(tǒng)的工業(yè)用地配套不得超過(guò)總用地面積的7%，或者不得超過(guò)總建筑面積的15%。新型產(chǎn)業(yè)用地允許更高的混合功能比例，從15%到30%不等，包括宿舍或租賃房、商業(yè)以及公益性服務(wù)設(shè)施。
4.分割轉(zhuǎn)讓靈活。新型產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目用房基本都允許有條件地分割登記、銷(xiāo)售、轉(zhuǎn)讓?zhuān)砂创?、層等基本單位進(jìn)行分割登記、轉(zhuǎn)讓。以鄭州市為例，要求用地單位原則上要持有不少于總建面40%的廠房和研發(fā)用房，自持10年以上，剩余30%在協(xié)議明確后可以分割轉(zhuǎn)讓?zhuān)钚》指顔卧坏陀?00平米。
三、如何避免新型產(chǎn)業(yè)用地淪為房地產(chǎn)項(xiàng)目？
雖然新型產(chǎn)業(yè)用地?fù)碛兄T多優(yōu)勢(shì)，但也面臨著產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻嚴(yán)苛的挑戰(zhàn)，在規(guī)模與布局上，普遍缺乏整體規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)。同時(shí)，由于混合功能監(jiān)管有效手段不足，造成市場(chǎng)上出現(xiàn)新型產(chǎn)業(yè)用地侵蝕制造業(yè)空間、沖擊商辦市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)空心化問(wèn)題，以及隱性“工改居”帶來(lái)的用房房產(chǎn)化問(wèn)題等風(fēng)險(xiǎn)。因此，要保障新型產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃意圖落地，需要解決好頂層設(shè)計(jì)和有效管控兩大問(wèn)題。
1、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)
一是定位。每個(gè)城市規(guī)劃新型產(chǎn)業(yè)用地布局時(shí)，需要緊密結(jié)合城市自身特點(diǎn)，不同城市的發(fā)展定位不同，對(duì)新型產(chǎn)業(yè)用地需求不同。
比如深圳定位為卓越的國(guó)家經(jīng)濟(jì)特區(qū)、全國(guó)性經(jīng)濟(jì)中心城市、具有世界影響力的創(chuàng)新創(chuàng)意之都，創(chuàng)新是城市發(fā)展的核心，中小型民營(yíng)資本活躍。城市政府為了發(fā)展創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、激發(fā)市場(chǎng)活力，創(chuàng)造出較多的新型產(chǎn)業(yè)用地空間，起到“放水養(yǎng)魚(yú)”的作用。
而像上海、廣州這類(lèi)綜合型城市，創(chuàng)新是城市發(fā)展的一個(gè)方面，還要兼顧金融、貿(mào)易、航運(yùn)、創(chuàng)新、文化等多種職能，要綜合考慮各類(lèi)用地的結(jié)構(gòu)平衡問(wèn)題，避免新型產(chǎn)業(yè)用地商辦化、房產(chǎn)化而沖擊商辦市場(chǎng)和住宅市場(chǎng)。
二是規(guī)模。新型產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模不是越大越好。一個(gè)城市新型產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模取決于這個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和未來(lái)發(fā)展的預(yù)期。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是市場(chǎng)行為，很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來(lái)的產(chǎn)業(yè)用地總量。但作為地方政府可以結(jié)合未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展預(yù)期預(yù)留好產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，避免被高地價(jià)用地侵占。因此新型產(chǎn)業(yè)用地的全市發(fā)展規(guī)模應(yīng)與制造業(yè)用地、商辦用地發(fā)展規(guī)模相協(xié)調(diào)。
三是布局。新型產(chǎn)業(yè)用地本質(zhì)上是政府培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的土地政策，有一定的政府干預(yù)屬性。新型產(chǎn)業(yè)用地不應(yīng)全域散點(diǎn)布局，應(yīng)遵循創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈相結(jié)合的模式。
上海、廣州等綜合型城市，需要平衡各類(lèi)產(chǎn)業(yè)的空間布局，防止低成本的新型產(chǎn)業(yè)用地對(duì)中心區(qū)辦公市場(chǎng)造成的沖擊，因此空間布局應(yīng)避開(kāi)城市核心區(qū)，盡可能貼近產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
對(duì)于中小城市而言，其商業(yè)辦公需求相對(duì)較少，而圍繞實(shí)體制造業(yè)的創(chuàng)新研發(fā)需求較多，而且創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)需要依賴(lài)外部人才資源，因此新型產(chǎn)業(yè)用地布局應(yīng)該盡可能接近外來(lái)人才便利的地點(diǎn)，如城市中心區(qū)或高鐵站點(diǎn)周邊地區(qū)，一方面便于外部創(chuàng)新人才就近工作，另一方面城市中心區(qū)良好的服務(wù)配套也為創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)提供了支撐。
2、落實(shí)有效管控
一是功能管控。新型產(chǎn)業(yè)用地相當(dāng)于一個(gè)產(chǎn)業(yè)綜合體，需要各類(lèi)的配套設(shè)施，包括宿舍或公寓、公共服務(wù)設(shè)施及商業(yè)配套設(shè)施，一般配套設(shè)施建設(shè)量占比多為30%。但是，新型產(chǎn)業(yè)用地姓“工”不姓“商”，要避免利用新型產(chǎn)業(yè)用地配套功能做商辦、做類(lèi)住宅的風(fēng)險(xiǎn)。
二是建設(shè)管控。新型產(chǎn)業(yè)用地在建設(shè)管控方式上要緊密結(jié)合其功能，既符合研發(fā)辦公的需求，也要符合中試生產(chǎn)的需求，在建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)上就高不就低：用于生產(chǎn)制造的用房，應(yīng)符合工業(yè)建筑設(shè)計(jì)規(guī)范；用于研發(fā)設(shè)計(jì)的用房，可參照辦公建筑設(shè)計(jì)規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)。
三是定期評(píng)估。新型產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃更應(yīng)重視規(guī)劃實(shí)施評(píng)估，在適當(dāng)周期內(nèi)應(yīng)評(píng)估新型產(chǎn)業(yè)用地的發(fā)展規(guī)模與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)系。從國(guó)土空間規(guī)劃要求的“一年一體檢，五年一評(píng)估”壓縮為“實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，一年一評(píng)估”，及時(shí)了解新型產(chǎn)業(yè)用地發(fā)展動(dòng)態(tài)。
參考文獻(xiàn)：
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[2]華高萊斯：乘“新型產(chǎn)業(yè)用地”之風(fēng)，逐“工業(yè)用地改造”之浪.
供稿：商文芳
審核：蔡 峻