深圳歷經(jīng)40年的快速發(fā)展，蛻變?yōu)閲H化大都市，高速發(fā)展模式下形成城村二元化的城市格局。本文主要剖析城市更新的多種途徑，并比較各種實施方式的得失。藉于無序建設(shè)直接導(dǎo)致相關(guān)的城市配套無法協(xié)調(diào)，城中村內(nèi)部市政設(shè)施缺乏合理組織以及城市快速發(fā)展所遺留的問題，對城中村環(huán)境改造不斷探索，形成三種城中村改造類型：綜合整治類城市更新、功能改變類城市更新以及拆除重建類城市更新。面對拆除重建類城市更新的復(fù)雜性與矛盾性，以及功能改變對城市所產(chǎn)生的消極影響，城市更新的重心逐漸轉(zhuǎn)向綜合整治的發(fā)展方向。
一、城村二元化的城市格局
1978年中國第一個經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立——深圳，經(jīng)歷40年快速發(fā)展，從人口不過幾萬人的一條小漁村，發(fā)展成為超千萬人口的特大城市。伴隨發(fā)展，城市開始包圍自然村莊，農(nóng)民轉(zhuǎn)身成為房東，房屋租賃成為主要經(jīng)濟(jì)來源，城中村事業(yè)由此誕生。根據(jù)深圳市規(guī)劃和國土資源委員會調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，深圳市城中村用地總規(guī)模約320hm2，約占深圳土地總面積的16.7％（圖1）。根據(jù)深圳市住建局的摸底調(diào)查，深圳共有以行政村為單位的城中村336個（其中特區(qū)內(nèi)行政村91個），自然村1044個(一個或多個自然村組成一個行政村)，城中村農(nóng)民房或私人自建房超過35萬棟，總建筑面積高達(dá)1.2億平方米，占全市住房總量的49%。城中村住房與商品房平分住房市場，成為深圳人主要的居住形式之一。由于大部分城中村住宅屬于違規(guī)建設(shè)，建筑環(huán)境、物業(yè)管理水平等方面限制，促使城中村的房租相對低廉，但恰好為初來深打工者提供了最為便捷、經(jīng)濟(jì)的居住場所。根據(jù)深圳鏈家研究院的長期監(jiān)測，實際租住城中村的比例可能達(dá)租賃總?cè)丝诘?0%—70%，居住約有1200萬人 。
二、城中村環(huán)境改造的基本思路
我國經(jīng)歷快速的城市發(fā)展，2017年中國城市化率提高到58.52%，傳統(tǒng)的增量發(fā)展逐漸轉(zhuǎn)換為存量發(fā)展，如今的城市更新需要隨著時代同步發(fā)展。截止2005年，深圳的可建設(shè)用地已不足200平方公里，現(xiàn)在深圳市的城市化程度已達(dá)100%，近幾年的土地供應(yīng)十分緊張，目前獲得新增用地只有兩種方式——舊城改造和填海。這對深圳市的持續(xù)發(fā)展在某種程度上構(gòu)成一定阻力。相對漫長的填海造城周期和遠(yuǎn)離城市中心的地理位置而言，舊城改造的方式是解決目前城市土地供應(yīng)緊張的捷徑，并且舊城改造能夠充分提升靠近城市中心區(qū)域的土地價值，因此，舊城改造成為近幾年深圳城市發(fā)展新項目的主導(dǎo)方式。自2009年12月1日起，深圳市政府開始實施的《深圳市城市更新辦法》對舊城改造的方式進(jìn)行了指引。其中，該文件對于城中村改造辦法劃分成三種類型：綜合整治類城市更新（圖2）、功能改變類城市更新（圖3）和拆除重建類城市更新（圖4）。對于區(qū)位較好、臨近軌道站點、容積率較低的城中村以拆除重建的方式進(jìn)行整治。拆除重建類城市更新能夠有效整合土地資源、梳理片區(qū)的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、改善交通，同時政府采取收回一部分國有的土地用于布置公共配套設(shè)施如學(xué)校、醫(yī)院等，充分提高土地利用效率。對于容積率較高、拆除難度較大的城中村采取改造提升的方式進(jìn)行綜合整治。而功能改變類城市更新更適用于廠房類建筑，因為廠房建筑靈活的結(jié)構(gòu)能適用不同類型的城市功能。
三、綜合整治類城市更新的嘗試
在這三種城市更新的辦法中，由于拆除重建類的項目使得短期利益達(dá)到最大化，即便推進(jìn)項目難度較大，也使其成為開發(fā)商和村民最積極參與的更新方式。以位于南山區(qū)科技園的大沖村為例，早在2002年，大沖村舊改就已經(jīng)被深圳市政府列為舊村改造項目的重要試點村之一（圖5、6）。雖然拆除重建類的城市更新項目帶給了城市優(yōu)越的配套設(shè)施，但是也帶來一系列的社會問題。深圳的高房價使得外來人口的生存空間受到擠壓，但城中村的低廉生活成本卻為深漂的人們提供庇護(hù)，如果說深圳是一座圓夢之城，那城中村就是巨大夢想的孵化器。雖然生活的環(huán)境臟亂，并且存在安全隱患，但是城市的包容意象卻實實在在地為底層的人員提供生活空間。拆除重建后的城中村雖然以豐富的空間活力屹立在城市之中，但是高額的房租成本卻不斷的擠壓外來租戶的生活空間，諸如白石洲村的舊改項目，導(dǎo)致其周圍的房租成跳躍式增長。
在近年來的實踐中，城市更新的推動難度較大，牽涉的利益主體較多，更新過程中導(dǎo)致原村民驟然一夜暴富，租客不斷遷徙，中低收入人群無房可租等社會問題不斷產(chǎn)生，不拆式改造的城中村綜合整治便成為城市更新的另一選擇。對于合法用地占比低，容積率過高，拆除重建可操作性低，甚至不具備拆除重建條件的城中村，綜合整治也是提升片區(qū)環(huán)境的最佳選擇。綜合整理保留原有城中村建筑，不涉及土地及物業(yè)產(chǎn)權(quán)調(diào)整，在原有建筑的基礎(chǔ)上，對城中村老舊的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行提升（圖7），包括交通的組織梳理（圖8）、公共空間與設(shè)施（圖9）、衛(wèi)生條件、消防安全、環(huán)境風(fēng)貌改善等方面的問題，對保留的原有建筑進(jìn)行改造、功能升級（圖10），以使城中村的形象和功能得到全面提升。城中村的綜合整治不僅是對城中村改造的環(huán)境提升，而是對現(xiàn)有城市空間和建筑功能的重塑與完善，促進(jìn)城中村與周邊城市環(huán)境相互融入、互補共存。
對于城市中心區(qū)的城中村，由于其地理位置優(yōu)越、便利、具備較高的土地價值，促成了政府推動企業(yè)作為主導(dǎo)的改造方式。以福田區(qū)水圍村的綜合整治為例，推動政府、企業(yè)、村民共同合作，采用取長補短的合作改造模式。水圍村綜合整治區(qū)域規(guī)劃面積約8000㎡，共35棟統(tǒng)建農(nóng)民樓，其中的29棟改造為504間人才公寓。政府負(fù)責(zé)公共配套與市政設(shè)施、企業(yè)負(fù)責(zé)項目改造與運營、村集體股份公司發(fā)揮基層協(xié)調(diào)和配合。公共配套部分，由區(qū)政府投資，對管道燃?xì)?、給排水管網(wǎng)、供電系統(tǒng)等配套設(shè)施進(jìn)行綜合整治。針對村民樓部分的整理，深業(yè)集團(tuán)作為公寓改造和運營方，向水圍股份公司統(tǒng)租29棟村民樓，按照人才住房標(biāo)準(zhǔn)改造后出租給區(qū)政府，區(qū)政府再以優(yōu)惠租金配租給轄區(qū)產(chǎn)業(yè)人才，而補貼的金額就相當(dāng)于政府整治城中村的成本。在調(diào)研過程中，咨詢水圍公寓的工作人員得知，水圍公寓的租金中由政府提供的補貼達(dá)到75元/㎡，改造成公寓的總建筑面積1.3萬平方米，一年下來僅水圍人才公寓的租金政府就需要補貼1100萬元左右。
該項目也成為了深圳市首個利用城中村居民樓改造成人才保障性住房的試點項目，既盤活了老舊城中村社區(qū)，又為城市中心提供了保障性住房，從而形成多方共贏的局面。改造后的街區(qū)仍保持原有的城市肌理與城中村的空間尺度，改造對建筑功能與流線進(jìn)行了調(diào)整。建筑的1、2層的功能改造為“一拖二”形式的底層商業(yè)，由村集體股份公司統(tǒng)一招租運營，通過出租店鋪給商戶獲得租金再返利業(yè)主。在引入商戶的同時，也為該區(qū)的住戶提供餐飲、娛樂、休閑等服務(wù)設(shè)施。3層及以上部分作為人才保障性住房和租賃公寓。建筑之間巷道寬2.5m—4m，稍寬的東西向巷道改造成步行商業(yè)街（圖11），其余較窄的巷道改造為居民出行的通道，并在其中加建電梯，圍合成入戶前院，提高了居民上下出行的便捷性與私密性（圖12）。巷道上空三層和五層的位置均增設(shè)空中連廊，將獨立的樓棟聯(lián)系起來，加強(qiáng)了住戶間的聯(lián)系，也提高了電梯的使用效率。不僅方便住戶更為便捷地抵達(dá)各個功能空間，也成為了居民休息、交流的公共活動場所，營造了立體式生活街區(qū)（圖13）。
作為綜合治理的成功案例，水圍村擁有其獨特的模式（圖14）。首先，它是以政府為主導(dǎo)的城市更新整治項目，政府出資將城中村整租下來進(jìn)行改造，并以低價租給轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)人才，這為人才保障性住房的建設(shè)提供了一個很好的借鑒方向。相比于拆除重建的城市更新，城中村綜合整治方式是更為柔性的改造方式。首先拆除重建的綜合成本非常高昂，每當(dāng)拆掉一座城中村，利益就流向原住民、開發(fā)商手中，而租戶成為了最大的受損方，他們必須要搬去更偏遠(yuǎn)的地方，這對構(gòu)建多元、包容且充滿活力的城市中心不利。而綜合整治改造的綜合成本相對較低，不但可以保留城市的歷史與文脈，原租戶依然有機(jī)會居住在城市中心，對構(gòu)建和諧社會起促進(jìn)作用。不過實施“水圍模式”的綜合整治有一定的難度，該模式需要借助政府出資將改造好的城中村整租下來再以低價出租。而協(xié)調(diào)整村統(tǒng)租來實施整體改造就導(dǎo)致該村全部物業(yè)長達(dá)半年以上的空租期，自然會增加改造成本。如果不考慮政府補貼的人才公寓租金，改造后的長租公寓即便租金有所上漲也非常的暢銷。
四、城中村改造市場化的成效
由于深圳市全域的城中村規(guī)模巨大，其所隱含的物業(yè)價值也被不同的地產(chǎn)商看中。其中社會影響力最大的綜合整治項目要數(shù)萬科推出的“萬村計劃”。萬科的萬村計劃起源于2017年7月，深圳市萬村發(fā)展有限公司在萬村大梅沙總部成立，同年8月，“萬村復(fù)蘇”的首個試點—崗頭新圍仔村啟動改造，12月，新圍仔村首棟長租公寓樣板樓對外公布。新圍仔村共有226棟房屋，萬科目前已與村民簽約20余棟，萬科將在這里改造出1千多套租賃公寓產(chǎn)品。2018年3月首批推出房源108套，共4種戶型，面積段約18—22㎡，未改造前單房均價為800元，一房一衛(wèi)價格區(qū)間為1100—1200元，兩房一衛(wèi)均價為1250元，改造后的泊寓（萬科長租公寓產(chǎn)品）價格區(qū)間為798—1398元（含家私家電），租金漲幅控制在10％左右，但居住品質(zhì)有了較大提升。萬村計劃陸續(xù)在玉田村、景樂新村、上角環(huán)村、懷德芳華小區(qū)、石廈村、平山村、大梅沙村等村落進(jìn)行綜合治理，截止2018年中已涉足80—90個城中村（圖15—18）。
萬村計劃的改造模式與水圍村統(tǒng)籌改造的方式不同（圖19）。萬村計劃從村民個體出發(fā)，與村民直接簽約，通過對每一棟村民自建樓的改造來實現(xiàn)整個村的改造。這種方式可以避免整體統(tǒng)籌的空租期，能進(jìn)一步的壓縮控制成本，避免租金大幅度上漲所帶來社會影響，但是對企業(yè)的商務(wù)談判團(tuán)隊有較高的要求。不足之處就是村內(nèi)的公共設(shè)施并不能與建筑改造一并統(tǒng)籌建設(shè)，項目的公共設(shè)施如連廊、公共電梯、公共配套功能等會難以落地。相比于政府主導(dǎo)的城中村綜合整治，企業(yè)資本主導(dǎo)的城中村更新在市場經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)下更具有活力，能推行的范圍更加廣泛。
五、城中村城市化后續(xù)工作
隨著我國和市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和住房體制的不斷完善，住房租賃市場逐漸發(fā)展起來，在城中村的發(fā)展中，住房租賃關(guān)系中承租人的弱勢地位、承租人居住利益的重要性已經(jīng)得到廣泛承認(rèn)，統(tǒng)組市場的規(guī)范化將有助于租賃市場的秩序進(jìn)行。深圳是人口流動率極高的城市, 租賃市場的出租屋成為深漂人員的首選之居,有63.7%的人通過租賃的方式來獲取住房，但是政府所提供的中轉(zhuǎn)房只占租賃市場的0.8%，由于沒有健全的廉租房系統(tǒng)，導(dǎo)致城市人口流動頻繁。
統(tǒng)租市場的規(guī)范化有助于城市更新的發(fā)展，這其中不乏需要政府的支持與法律的保護(hù)，在綜合治理之初，也可從設(shè)計方向入手，集中優(yōu)化中小戶型的供應(yīng)需求，以使其適應(yīng)租賃市場改造的需求。政府在推進(jìn)改造的過程中擔(dān)當(dāng)著重要的角色，低廉的住房價格與優(yōu)越的居住環(huán)境有助于城市更新發(fā)展，其運作模式也有全國推廣的價值。相關(guān)法律政策的出臺有助于市場的維穩(wěn)與租賃雙方合法權(quán)益的保護(hù)，特別是針對租客的保護(hù)，避免租客被業(yè)主勒令限期搬出，卻沒有作出相應(yīng)的違約補償。維持租賃市場穩(wěn)定，對合法住房出租給予一定補貼、權(quán)益保護(hù)等支持，健全和完善住房租賃市場管理法規(guī)，逐步推進(jìn)住房租賃市場法規(guī)的實施等政策措施，大力推進(jìn)住房租賃市場規(guī)范、有序、持續(xù)和健康發(fā)展。
文 章 來 源
原文刊載于《住區(qū)》雜志2020年03期“住區(qū)研究”，歡迎分享。
作者 | 楊鎮(zhèn)源、胡平、劉真鑫
編輯：汪聰聰
審核：蔡 峻