中央全面深化改革委員會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出要進(jìn)一步培育綠色交易市場(chǎng)機(jī)制，健全排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)等交易機(jī)制，為全面綠色轉(zhuǎn)型加強(qiáng)制度供給和財(cái)政保障。
綠色交易市場(chǎng)的商品并非是具體的農(nóng)林產(chǎn)品或文旅產(chǎn)業(yè)，而是更側(cè)重于“綠色權(quán)屬”的跨區(qū)域“補(bǔ)償”，例如資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償?shù)取?/p>
“綠色權(quán)屬”的發(fā)展是對(duì)多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的極大完善，是大量以自然資源為主的限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)主體功能區(qū)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化的根本出路。但是，綠色交易市場(chǎng)的建立頗具難度，除了“綠色權(quán)屬”內(nèi)容界定困難、生態(tài)補(bǔ)償資金定價(jià)模糊等技術(shù)性問(wèn)題，跨省統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制的匱乏更是對(duì)綠色市場(chǎng)的發(fā)展構(gòu)成了制度性、根本性制約。
在破解跨省協(xié)調(diào)體制機(jī)制不暢的問(wèn)題上，由浙江和安徽主導(dǎo)的全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制——“新安江流域治水共同體”作出了鮮明的表率，探索出了一條生態(tài)保護(hù)、互利共贏之路。
在新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)基礎(chǔ)上，桂粵九洲江、閩粵汀江—韓江、冀津引灤入津、贛粵東江、冀京潮白河以及省份眾多、利益關(guān)系復(fù)雜的長(zhǎng)江流域等跨省市生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制紛紛建立起來(lái)，為全國(guó)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐和綠色交易市場(chǎng)建設(shè)提供了鮮明的示范。
一江新安水，情系皖與浙
“源頭活水出新安，百轉(zhuǎn)千回入錢塘”。發(fā)源于安徽省黃山市休寧縣，近三分之二在安徽境內(nèi)，經(jīng)黃山市歙縣進(jìn)入浙江境內(nèi)，流入杭州的千島湖、富春江，匯入錢塘江。千島湖超過(guò)68%的水源來(lái)自新安江，新安江水質(zhì)優(yōu)劣很大程度決定了千島湖的水質(zhì)好壞，關(guān)乎杭州市民日常飲水健康和長(zhǎng)三角生態(tài)安全。
在黨中央的高度關(guān)切和浙皖兩省的共同努力下，新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償于2011年啟動(dòng)實(shí)施，通過(guò)試點(diǎn)，流域水質(zhì)逐年改善，千島湖營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)明顯下降，達(dá)到了以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為紐帶，促進(jìn)流域上下游共同保護(hù)和協(xié)同發(fā)展的目的。
新安江模式何以建立通暢的跨省統(tǒng)籌協(xié)調(diào)體制機(jī)制？我們可以從錢從哪里來(lái)、如何共同保護(hù)、錢要怎么花三個(gè)維度探討。
建立權(quán)責(zé)清晰的流域橫向
補(bǔ)償機(jī)制框架
在新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制醞釀實(shí)施的過(guò)程中，皖浙兩省不斷統(tǒng)一思想、深化認(rèn)識(shí)，突出新安江水質(zhì)改善結(jié)果導(dǎo)向，基于“成本共擔(dān)、利益共享”的共識(shí)，以生態(tài)環(huán)境部公布的省界斷面監(jiān)測(cè)水質(zhì)為依據(jù)，通過(guò)協(xié)議方式明確流域上下游省份各自職責(zé)和義務(wù)。
協(xié)議確定以新安江皖浙交界的街口斷面作為考核斷面，以高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮為考核指標(biāo)，以每度指標(biāo)來(lái)評(píng)估流域補(bǔ)償金額的數(shù)量。例如，第一期試點(diǎn)中央財(cái)政每年拿出3億元，均撥付給安徽，用于新安江治理。每年新安江跨界斷面水質(zhì)達(dá)到目標(biāo)，浙江劃撥安徽1億元，否則安徽劃撥浙江1億元；第二期試點(diǎn)中央財(cái)政三年分別安排4億元、3億元、2億元，繼續(xù)撥付給安徽省，逐步退坡，兩省的補(bǔ)償力度則增加至每年2億元。
截至2021年，新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)已經(jīng)實(shí)施了三輪，共安排補(bǔ)償資金52.1億元，其中，中央出資20.5億元，浙江出資15億元，安徽出資16.6億元。
此外，黃山市政府注重運(yùn)用市場(chǎng)化手段，2016年與國(guó)開(kāi)行安徽分行、國(guó)開(kāi)證券有限責(zé)任公司、中非信銀投資管理有限公司共同發(fā)起設(shè)立新安江綠色發(fā)展基金，首期規(guī)模20億元，采取債權(quán)、股權(quán)投資等方式，對(duì)生態(tài)治理和綠色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行支持。
自上而下打造共建共治平臺(tái)
補(bǔ)償機(jī)制確立后，安徽省把新安江綜合治理作為生態(tài)強(qiáng)省建設(shè)的“一號(hào)工程”，由省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)主抓。同時(shí)對(duì)黃山的考核指標(biāo)調(diào)整至側(cè)重于生態(tài)保護(hù)，成立了由市委書記和市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)的試點(diǎn)工作小組，專門在市、縣兩級(jí)財(cái)政設(shè)立新安江流域生態(tài)建設(shè)保護(hù)局，建立并完善與環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，累計(jì)出臺(tái)70多項(xiàng)政策文件。
浙江淳安縣在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門業(yè)績(jī)考核體系中，也建立了以千島湖生態(tài)保護(hù)為核心的考核導(dǎo)向機(jī)制，突出生態(tài)保護(hù)、生態(tài)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)設(shè)置，其中兩項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)比重約占總分的70%。
在體制保障的基礎(chǔ)上，兩省從三個(gè)方面打造共建共享共治平臺(tái)。
一是共同研究、共編規(guī)劃，雙方聯(lián)合編制《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》，共同承擔(dān)流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)。
二是共設(shè)點(diǎn)位、信息共享，在浙皖交界口斷面共同布設(shè)了9個(gè)環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)位，獲取上下游雙方都認(rèn)可的跨界斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，真正做到監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)互惠共享。
三是共建平臺(tái)，保護(hù)合作。浙皖兩省分別建立多個(gè)層級(jí)聯(lián)席交流會(huì)議制度，建立起相互信任、合作共贏的良好局面。杭州與黃山共同制定《關(guān)于新安江流域沿線企業(yè)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作的實(shí)施意見(jiàn)》等文件，建立雙方共同認(rèn)可的環(huán)境執(zhí)法框架、執(zhí)法范圍、執(zhí)法形式和執(zhí)法程序，制定完善邊界突發(fā)環(huán)境污染事件防控實(shí)施方案，構(gòu)建高效一致的應(yīng)急處置體系。
“三生融合”引領(lǐng)區(qū)域綠色發(fā)展
流域補(bǔ)償?shù)馁Y金一方面用于生態(tài)保護(hù)，另一方面用于綠水青山到金山銀山的加倍轉(zhuǎn)化。
綠色農(nóng)業(yè)方面，安徽全面對(duì)接長(zhǎng)三角消費(fèi)升級(jí)大市場(chǎng)，加快推進(jìn)“融杭發(fā)展”，培育壯大茶葉、徽菊、油茶、泉水養(yǎng)魚、皖南花豬、黟縣“五黑”等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，“泉水魚”成為我國(guó)首個(gè)純漁業(yè)農(nóng)業(yè)重要文化遺產(chǎn)。
綠色制造業(yè)方面，安徽的綠色食品、汽車電子、綠色軟包裝、新材料等產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。黃山市累計(jì)關(guān)停污染企業(yè)220多家，整體搬遷企業(yè)90多家，優(yōu)化升級(jí)項(xiàng)目500余個(gè)。
綠色文旅服務(wù)業(yè)方面，上下游地區(qū)大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等綠色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游、休閑度假、徽州民宿等多種業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，七成以上村莊、10多萬(wàn)農(nóng)民參與旅游服務(wù)，全域旅游格局初步形成。黃山和淳安基本形成以生態(tài)旅游業(yè)為主導(dǎo)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐、精致農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的綠色產(chǎn)業(yè)體系。
2018年的三期補(bǔ)償協(xié)議更是提出，要全面推進(jìn)杭州與黃山在園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游、論壇等方面加強(qiáng)多元合作，推動(dòng)全流域一體化發(fā)展和保護(hù)，黃山市將全面融入杭州都市圈。2019年黃山市引進(jìn)杭州都市圈項(xiàng)目和投資金額分別占全市引進(jìn)份額的16%和11%。
綜上，新安江模式通過(guò)明確技術(shù)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償金額科學(xué)定價(jià)，通過(guò)搭建共管共治平臺(tái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)一體化，通過(guò)協(xié)同綠色產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化，自上而下地打通了跨省協(xié)作的體制機(jī)制問(wèn)題，對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)培育綠色交易市場(chǎng)機(jī)制具有豐富的借鑒意義。
參考文獻(xiàn)：
[1]《貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在改革發(fā)展穩(wěn)定中攻堅(jiān)克難案例·生態(tài)文明建設(shè)》
供稿：邱浩鈞
審核：蔡 峻