隨著現(xiàn)代城市規(guī)劃空間發(fā)展模式由“增量擴張”向“存量優(yōu)化”的轉(zhuǎn)型，綜合利用城市地上與地下空間是城市可持續(xù)發(fā)展的迫切需要。經(jīng)多輪評審，由杭州國際城市學研究中心（浙江省城市治理研究中心）主辦的第十屆錢學森城市學金獎“城市土地與住房問題”獲獎作品為廣東省法學會華南農(nóng)業(yè)大學新型城鎮(zhèn)化法治研究中心基地學者王權(quán)典教授與歐仁山、呂翾合著的《城市土地立體化開發(fā)利用法律調(diào)控規(guī)制》（法律出版社出版2017年版）。該成果結(jié)合深圳前海綜合交通樞紐建設(shè)中土地立體化開發(fā)利用法律問題，從創(chuàng)新國土資源綜合利用與規(guī)范治理的前沿視角，為配合深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)暨大灣區(qū)核心區(qū)建設(shè)服務(wù)嘗試一種法律制度的詮釋探索。
在土地空間資源有限與城市建設(shè)需求之間矛盾日益激烈的背景下，實現(xiàn)存量優(yōu)化的重要兩極即由地上向地下要發(fā)展空間。土地立體化利用空間將成為現(xiàn)代化城市發(fā)展的新型乃至戰(zhàn)略性資源，其利用形態(tài)越來越多，法責關(guān)系則趨于復(fù)雜化。結(jié)合前海深港合作區(qū)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展方針，抓住其作為深圳土地制度改革重點實驗區(qū)的機遇，探索科學的差別化供地新模式與資本運行機制。深圳前海綜合交通樞紐及上蓋物業(yè)項目位于前海深港合作區(qū)桂灣片區(qū)西側(cè)，是整個前海地區(qū)的核心區(qū)域。其將建成為前海地區(qū)乃至深圳西部最重要的軌道交通樞紐，承擔強化區(qū)域聯(lián)系、整合港深優(yōu)勢資源的紐帶作用。
土地立體化利用須以健全的空間權(quán)法律制度為保障，加快土地空間立體化利用法律規(guī)制建設(shè)，是土地法制建設(shè)的重要內(nèi)容和迫切任務(wù)。當前我國土地空間開發(fā)利用法制建設(shè)滯后，不能適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展的需要。根據(jù)“急用先立”的原則，從急待研究解決的現(xiàn)實問題入手，構(gòu)思完善立法創(chuàng)制框架。其基本思路是：以確立空間權(quán)為基礎(chǔ)，在明晰空間權(quán)屬及權(quán)責關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合地表開發(fā)利用既有的法制框架，首要解決規(guī)劃聯(lián)通問題；其次要解決“預(yù)留設(shè)計”“應(yīng)急加固”及“動態(tài)防護”的協(xié)調(diào)機制問題；最后要解決空間開發(fā)利用法律關(guān)系協(xié)調(diào)的機制障礙問題。
在立法創(chuàng)制領(lǐng)域要體現(xiàn)三個改進：
1、立法層面的系統(tǒng)規(guī)制，使建設(shè)用地分層使用凸顯系統(tǒng)規(guī)范指引的意義
2、鑒于建設(shè)用地分層使用權(quán)表現(xiàn)為同一平面空間的橫向分層設(shè)立，故而明確其適用范圍
3、慮及土地立體化分層利用的時序問題，需要明確建設(shè)用地分層設(shè)權(quán)原則以及權(quán)責協(xié)調(diào)、確權(quán)與變更等基本原則
該成果明晰深圳前海以綜合交通樞紐及上蓋物業(yè)項目為基點的土地空間立體化利用諸法律關(guān)系的調(diào)整規(guī)則，圍繞著空間權(quán)能的依法保障與有效實現(xiàn)的主旨，涉及土地立體化利用中建設(shè)用地分層利用設(shè)權(quán)、宗地劃分、開發(fā)時序安排、權(quán)責協(xié)調(diào)以及確權(quán)登記等基本規(guī)則，基于實踐探索的經(jīng)驗認識與前瞻性判斷，提出貫徹《物權(quán)法》《規(guī)劃法》等相關(guān)法則的落實途徑、銜接方式及配套規(guī)制的建議，重在梳理城市土地空間立體化利用中的權(quán)責關(guān)系、明確監(jiān)管權(quán)力運作規(guī)制及權(quán)利保障機制，凸顯創(chuàng)制的示范意義。
基本范疇包括：（一）立體化利用空間的法律屬性及其表達；（二）土地空間立體化利用涉及空間權(quán)利類型及運作秩序構(gòu)建（權(quán)利沖突與協(xié)調(diào)問題）；（三）土地空間立體化利用的宗地劃分、開發(fā)時序、空間征收規(guī)則；（四）基于類型化的土地空間權(quán)利取得方式與用途、年期、開發(fā)指標等確定的具體規(guī)則；（五）適應(yīng)漸進式特征的土地立體化開發(fā)合同內(nèi)容安排與爭議解決機制；（六）空間權(quán)利登記的對象、方法、效力、程序等，尤其是特殊對象（地鐵）的空間權(quán)利登記規(guī)則；（七）空間權(quán)利變更、消滅及續(xù)期的參照規(guī)則。
該成果重點研究了城市地下空間開發(fā)面臨的15個問題，并試圖從多學科的角度加以詮釋，提出相應(yīng)的解決思路和方案。
1.關(guān)于地下空間的基本權(quán)屬關(guān)系
地下空間的基本權(quán)屬關(guān)系主要包括：地下空間所有權(quán)、使用權(quán)與地下建筑物的所有權(quán)；相鄰關(guān)系；公共利益與私人權(quán)利之間的關(guān)系等。
2.關(guān)于地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制管理
對于規(guī)劃編制的管理應(yīng)做好以下工作：協(xié)調(diào)編制地下空間利用總體規(guī)劃與專項規(guī)劃為先；分層明確地下空間利用的權(quán)屬關(guān)系及其界限；構(gòu)建完善地下空間利用的指引規(guī)制；依法明確地下空間利用管理體制，完善地下空間利用規(guī)劃管理制度，強化規(guī)劃統(tǒng)籌指引等。
3.關(guān)于空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓管理程序設(shè)計
空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓審批程序應(yīng)有特別的設(shè)計：一是增加“地質(zhì)勘察”作為空間建設(shè)用地使用權(quán)審批的前置程序；二是編制較為詳細的城市建設(shè)規(guī)劃；三是將“申請建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“簽訂空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同”兩個程序?qū)φ{(diào)。
4.關(guān)于空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式、使用年限及出讓金
一般取得方式包括：符合《劃撥用地目錄》的地下空間建設(shè)項目，其建設(shè)用地使用權(quán)取得可依法采用劃撥方式，而經(jīng)營性地下空間開發(fā)建設(shè)則需采用招標、拍賣、掛牌等方式，此外，在符合有關(guān)規(guī)定的情況下，還可以采用協(xié)議出讓、租賃等方式。至于出讓金，對于采用有償方式出讓的地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，通常根據(jù)其所在地塊相應(yīng)用途的基準地價折算為樓面地價的一定比例收取出讓金。就使用年限而言，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限根據(jù)法定用途而定，但不得超過相同用途的地表建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限。
5.關(guān)于空間建設(shè)用地使用權(quán)登記制度
空間建設(shè)用地使用權(quán)的登記參照普通建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定，其登記的具體內(nèi)容包括登記權(quán)利主體、權(quán)屬性質(zhì)、類型、取得時間和使用期限等內(nèi)容。但空間建設(shè)用地使用權(quán)與普通建設(shè)用地使用權(quán)的客體不同，前者的客體是空間，其登記不僅需要明確水平范圍，也要明確空間范圍。
6.關(guān)于地表使用權(quán)人開發(fā)地下空間的優(yōu)先權(quán)問題
通過創(chuàng)制化解同一宗土地分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)并存的矛盾：一是賦予在先建設(shè)用地使用權(quán)人優(yōu)先權(quán)；二是適用相鄰關(guān)系的法律原則；三是設(shè)立地役權(quán)；四是依法主張侵權(quán)責任，要求對方賠償損失或者恢復(fù)原狀。
7.關(guān)于土地空間開發(fā)利用的合同（契約）關(guān)系
土地空間開發(fā)利用所涉及的土地出讓、投融資建設(shè)、地鐵線站等公共設(shè)施建設(shè)暨項目特許經(jīng)營、分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)、立體式相鄰關(guān)系、空間役權(quán)設(shè)立等諸多權(quán)責問題，需要創(chuàng)建相關(guān)監(jiān)管規(guī)制或者契約規(guī)則加以協(xié)調(diào)。
8.關(guān)于城市綜合體建設(shè)用地范圍的確定
應(yīng)遵循如下原則：有據(jù)可查；尊重歷史事實；權(quán)利平等；公平合理；依時序開發(fā)；不留糾紛；適當調(diào)整；重疊最大外圍邊界。
9.關(guān)于地下空間土地面積的分攤方法
應(yīng)區(qū)分多層單一用途和多層多用途的土地面積分攤兩種情形。
10.關(guān)于土地分攤下空間價值的評估
對于分層建設(shè)用地使用權(quán)的價值評估，一般執(zhí)行的是城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程，評估方法主要有市場比較法、收益還原法、成本逼近法、剩余法以及基準地價系數(shù)修正法等。
11.關(guān)于立體化利用的宗地劃分
土地分宗基本上按照地上建筑物的土地分宗、空中建筑物的土地分宗、地下建筑物的土地分宗三類組織：建筑物分宗的土地基本可按照按份共有和共同共有兩類組織。
12.關(guān)于土地立體化利用開發(fā)時序安排
城市空間開發(fā)將時間作為一個變量融入三維規(guī)劃，形成包括用地面積（用地長度和寬度）、開發(fā)高度、開發(fā)現(xiàn)金流量配置和時序在內(nèi)的有機整體。
13.關(guān)于空間開發(fā)建設(shè)用地政策扶持
各地政府根據(jù)實際給予一定的低賦稅及使用費減免的優(yōu)惠政策。
14.關(guān)于土地立體化利用空間征收補償問題
土地空間征收補償原則一般包括完全補償說和相當補償說以及折中說三種。
15.空間權(quán)利變更、消滅及續(xù)期規(guī)則
鑒于空間建設(shè)用地使用權(quán)在物權(quán)變更問題上與普通建設(shè)用地使用權(quán)基本相同，因而可適用有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)變更的一般規(guī)定，但二者就權(quán)利的取得與消滅存在某些差異。
供稿：王權(quán)典、歐仁山、呂翾
審核：李明超