農(nóng)村面源污染問題越來越成為環(huán)境保護工作中亟待解決的重大課題之一，而農(nóng)業(yè)面源污染是農(nóng)村面源污染問題的重要方面?！笆晃濉币詠恚瑖壹坝嘘P部門一直強調(diào)要重視農(nóng)業(yè)面源污染治理工作，并取得了一定的成績。“十四五”期間，農(nóng)業(yè)面源污染仍將成為需要重點攻克的難題，需要從法律、管理、技術、文化等多方面共同入手，來治理農(nóng)業(yè)面源污染問題，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的安全與穩(wěn)定。
01
當前我國農(nóng)業(yè)面源污染的現(xiàn)狀
自“十一五”以來，黨中央一直強調(diào)在推進工業(yè)化、城市化的過程中要促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，要注重保護耕地資源，保護好水資源。但是，當前的農(nóng)業(yè)面源污染情況越來越嚴重，對水體、土壤、空氣造成了極大的破壞。據(jù)統(tǒng)計，面源污染已成為世界范圍內(nèi)地表水和地下水污染的主要來源，全球30%-50%的地球表面已受到面源污染的影響。我國化肥施用量逐年呈遞增趨勢，1980-2014年期間，化肥施用量平均以每年10%的速度增加，2014年的化肥施用量比1978年增加了578.27%；單位耕地面積的施肥量也呈遞增趨勢，從1978年的88.94kg·hm-2，遞增至2013年的437.39 kg·hm-2，遠遠超過發(fā)達國家設置的安全施肥標準（225 kg·hm-2）。雖然自2016年以來，全國化肥施用總量有所下降，但總體基數(shù)依然很大?；实拇罅渴褂靡约袄寐什桓?，進入附近水體就容易造成水體富營養(yǎng)化問題的出現(xiàn)。此外，各類農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用量也在逐年增加。在上述背景之下，尋求適當?shù)耐緩絹響獙r(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)成為當前首要的任務。
02
農(nóng)業(yè)面源污染治理的困境
農(nóng)業(yè)面源污染治理不僅是個技術問題，更是一個社會問題。當前，農(nóng)業(yè)面源污染治理存在著多方面的困境與問題，突出表現(xiàn)在法律法規(guī)不健全，管理方式比較單一，生產(chǎn)技術仍然落后，農(nóng)民觀念具有局限性等方面。
相關法律法規(guī)不健全，農(nóng)業(yè)面源污染治理存在法律漏洞
對于農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律法規(guī)，我國并沒有制定專門的法律來予以規(guī)范與作出規(guī)定，農(nóng)業(yè)面源污染治理的相關法律法規(guī)散見于《環(huán)境保護法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律及相關的行政法規(guī)、部門規(guī)章與規(guī)范性文件中。但在實際操作中，上述法律法規(guī)的相關規(guī)定存在諸多問題。首先，相關法律法規(guī)規(guī)定過于原則性，難以具體指導環(huán)境執(zhí)法工作與監(jiān)管工作，導致農(nóng)業(yè)面源污染治理遇到了有法律規(guī)定但卻難以有效執(zhí)行的尷尬。其次，部分法律法規(guī)存在標準不一致，相關規(guī)定矛盾等問題。如，在農(nóng)藥使用標準上，有的法律規(guī)定比較低，而有的規(guī)定則相對來說更嚴格，導致在實際執(zhí)行過程中會出現(xiàn)標準不一的問題。最后，目前農(nóng)業(yè)面源污染治理尚未形成系統(tǒng)性、全面性的法律法規(guī)體系，各部法律都對面源污染治理提出了一些規(guī)定，但大部分規(guī)定比較雷同，缺乏全面、系統(tǒng)、詳細的專門性法律規(guī)定，難以有效地促進農(nóng)業(yè)面源污染執(zhí)法與管理工作的開展。
監(jiān)管手段與方式單一，難以全面、有效地控制面源污染
當前，我國對于農(nóng)業(yè)面源污染的監(jiān)管單位主要是各縣（市、區(qū)）的農(nóng)業(yè)部門，同時，管理的手段與方式則主要采取宣傳、引導方式為主。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的使用在一定程度上對周邊環(huán)境造成了極大的影響與破壞，成為一個亟待解決的環(huán)境問題，但在實際中，環(huán)保部門對農(nóng)業(yè)面源污染的管理幾乎是真空狀態(tài)，而主要由農(nóng)業(yè)部門來予以監(jiān)管。而農(nóng)業(yè)部門往往由于自身職能所限，對農(nóng)業(yè)面源污染問題往往有點力不從心，難以從專業(yè)的環(huán)境管理角度來全面、有效地控制與管理農(nóng)業(yè)面源污染。在管理方式上，由于農(nóng)業(yè)部門缺乏具體的環(huán)境執(zhí)法權，難以對不符合法律規(guī)范的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為進行行政處罰，因而缺乏必要的行政威懾力。在實際工作中，農(nóng)業(yè)部門更強調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宣傳與技術推廣工作，例如，各農(nóng)業(yè)部門下屬土肥站大力推廣農(nóng)業(yè)測土配方肥的使用來減少農(nóng)業(yè)面源的產(chǎn)生。因此，農(nóng)業(yè)面源污染管理部門的不統(tǒng)一與管理手段的單一化，導致各類農(nóng)業(yè)面源污染問題愈來愈突出。
農(nóng)業(yè)面源污染治理技術更新緩慢，標準制定不規(guī)范
相對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術，農(nóng)業(yè)面源污染治理技術更新嚴重滯后，難以與其他類型的環(huán)境污染治理技術相同步發(fā)展。當前，在化肥使用上主張減量化與推廣測土配方肥的使用，對農(nóng)藥則強調(diào)注重使用低毒、無害而禁止使用劇毒性農(nóng)藥，同時，強調(diào)要回收利用與處理農(nóng)膜等?？梢哉f，對農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)面源污染主要污染源尚沒有合適、有效的技術來予以控制與治理，農(nóng)業(yè)面源污染的前端、中端與末端治理仍然都比較缺乏。同時，在相應的污染治理技術標準上，不同的地區(qū)、不同的部門、不同的生產(chǎn)經(jīng)營單位都有各自的技術標準，從而出現(xiàn)了在同樣的農(nóng)作物上化肥、農(nóng)藥使用標準不一致的現(xiàn)象，進一步凸顯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術標準制定與管理的混亂，農(nóng)業(yè)面源污染問題具有極大的復雜性與綜合性。
農(nóng)民觀念仍存在局限性，追求經(jīng)濟效益而忽視環(huán)境保護
在石油農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)觀念影響下，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只是一味地為了追求產(chǎn)量與經(jīng)濟效益，忽視了食品安全問題與環(huán)境污染。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式中，農(nóng)田管理采用的是精耕細作的生產(chǎn)方式，農(nóng)民為了增加產(chǎn)量使用大量的化肥，從而導致化肥的利用率大大降低。據(jù)統(tǒng)計，按傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進行施肥，化肥的流失率在三分之二以上，成為了形成農(nóng)業(yè)面源污染最大的污染源之一。而在農(nóng)藥使用方面，農(nóng)民按照傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)藥的使用次數(shù)遠遠高于正常的使用標準，導致農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥含量超標，食品安全問題日益突出，并對周邊環(huán)境造成極大的影響與破壞。受農(nóng)民傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)觀念的影響，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭受到了一些不可逆轉(zhuǎn)的破壞，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也面臨著不可持續(xù)的問題。
03
農(nóng)業(yè)面源污染治理的工作路徑
“十四五”是治理農(nóng)村環(huán)境問題的攻堅階段，也是農(nóng)業(yè)面源污染治理的關鍵時期。治理農(nóng)業(yè)面源污染，不僅要關注技術、設備的更新，還需要從法律、管理、文化等方面共同入手，逐步開展工作。努力做到法律法規(guī)規(guī)定明確，依據(jù)充分，執(zhí)法到位；健全監(jiān)管體制機制，管理方式多樣化、系統(tǒng)化與全面性；注重農(nóng)業(yè)面源污染治理技術的研發(fā)與推廣，加強污染源頭、中間途徑與末端的治理，控制農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生；轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生產(chǎn)觀念，促進農(nóng)民經(jīng)濟增收與環(huán)境保護相同步；注重農(nóng)業(yè)面源污染治理新路徑的探索與創(chuàng)新，進一步促進農(nóng)業(yè)面源污染治理事業(yè)再登高峰。
重視農(nóng)業(yè)面源污染治理法律法規(guī)的制定，健全相應的法律法規(guī)
首先，對當前有關農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律法規(guī)進行梳理與修訂。目前，有關農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律法規(guī)散見于各級法律法規(guī)、行政規(guī)章與規(guī)范性文件中，相互之間缺乏連貫性與承接性，各立法部門需要全面梳理相應的法律法規(guī)，對相互之間矛盾或存在問題的相關條款進行及時修訂與完善。
其次，制定農(nóng)業(yè)面源污染治理的專門法，全面、具體地出臺農(nóng)業(yè)面源污染治理規(guī)范。從當前農(nóng)業(yè)面源污染治理的法律法規(guī)來看，缺乏對面源污染治理的針對性與實用性，需要根據(jù)農(nóng)業(yè)面源污染的實際情況出臺專門的《農(nóng)業(yè)面源污染防治法》，能夠?qū)ο嚓P的管理主體、管理對象、管理方式、技術標準、懲罰措施等方面予以具體規(guī)定，做到全面、有效地開展面源污染治理工作。
最后，形成以專門法為首，其他部門法配套的系統(tǒng)性、全面性的農(nóng)業(yè)面源污染治理法律法規(guī)體系。在《農(nóng)業(yè)面源污染防治法》的基礎之上，配合其他各類部門法，能夠做到從不同角度、不同類型、不同途徑來具體規(guī)定農(nóng)業(yè)面源污染治理的相關工作，形成一整套自上而下的農(nóng)業(yè)面源污染防治法律法規(guī)體系。
實現(xiàn)多樣化、規(guī)范化的管理方式，做到全面、系統(tǒng)的監(jiān)控與管理
從農(nóng)業(yè)面源污染管理角度來看，主要關注管理主體與管理方式兩個方面。首先，從管理主體方面來看，農(nóng)業(yè)面源污染作為環(huán)境污染的一種，應以環(huán)保部門為主體，農(nóng)業(yè)部門協(xié)助的方式來進行統(tǒng)一管理。雖然農(nóng)業(yè)面源污染不同于一般的工業(yè)污染，但由于環(huán)境部門具有較強的環(huán)境執(zhí)法權，能夠?qū)Σ环戏梢?guī)定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為進行行政處罰，有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染治理的有效化。同時，農(nóng)業(yè)部門具備了較強的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術專業(yè)知識，在農(nóng)業(yè)面源污染問題治理上更具有權威性，所以，結合環(huán)保部與農(nóng)業(yè)部來進行統(tǒng)一管理，可以促進農(nóng)業(yè)面源污染問題的實效化管理。其次，從管理方式上來看，需要改變原來只注重宣傳與技術推廣的單一方式，需要從前端、中端、末端進行全面管理與監(jiān)督，在源頭上能減少化肥、農(nóng)藥等使用量，在中間過程則需要加強技術規(guī)范的執(zhí)行與使用方式的選擇，在末端則需要時刻予以監(jiān)測并加強污染的治理，保證水環(huán)境的安全。
促進農(nóng)業(yè)污染治理技術的不斷發(fā)展，形成現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)食品生產(chǎn)模式
從農(nóng)業(yè)技術角度來看，需要農(nóng)業(yè)面源污染治理技術與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術兩方面入手。第一，在農(nóng)業(yè)面源污染治理技術方面，需要不斷更新技術，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)污染治理知識。對當前日益嚴重的農(nóng)業(yè)面源污染需要通過新技術、新手段、新方式來予以治理與凈化，保證當前的農(nóng)業(yè)環(huán)境不趨于惡化。第二，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術來看，可以看作是從源頭上減少對環(huán)境的破壞與污染。隨著生態(tài)消費的興起，生態(tài)農(nóng)業(yè)技術也開始大范圍推廣，生態(tài)農(nóng)業(yè)不僅能夠保證農(nóng)民的經(jīng)濟收入水平，同時還可以保障農(nóng)產(chǎn)品的安全與減少對外部環(huán)境的影響。從具體技術層面來看，生態(tài)農(nóng)業(yè)或者有機農(nóng)業(yè)，主張在農(nóng)作物生長過程中不使用化肥、農(nóng)藥，多使用有機肥與各類物理殺蟲技術，降低對周邊農(nóng)業(yè)環(huán)境的影響，減少農(nóng)業(yè)面源污染的產(chǎn)生。生態(tài)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)模式是一種可持續(xù)的生產(chǎn)方式，不僅受到普通農(nóng)戶的歡迎，更是消費者所青睞的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)模式，實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護兩者之間的和諧共存。
逐步轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生產(chǎn)觀念，重視經(jīng)濟收入與環(huán)境保護的協(xié)調(diào)共存
從石油農(nóng)業(yè)到生態(tài)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，其中最為關鍵的是轉(zhuǎn)變農(nóng)民的傳統(tǒng)生產(chǎn)觀念。在傳統(tǒng)觀念下，農(nóng)民更多地是追求農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和經(jīng)濟效益，而需要使用大量的化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，但其實際的利用率卻很低并造成了很多環(huán)境污染問題。在現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式中，經(jīng)濟增長與環(huán)境保護兩者并不是截然對立的，通過先進的技術與現(xiàn)代化設備，實現(xiàn)零化肥、零農(nóng)藥的使用量，多使用有機肥、農(nóng)家肥等，同時，采用太陽能殺蟲燈等物理技術來除蟲，減少各類負面環(huán)境影響。因此，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的生產(chǎn)觀念，能夠從追求產(chǎn)量與經(jīng)濟效益向追求經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調(diào)共存轉(zhuǎn)變，從使用大量農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料向多使用有機肥、農(nóng)家肥與提升農(nóng)產(chǎn)品的生態(tài)品質(zhì)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)自身收入增加與食品安全、環(huán)境保護相統(tǒng)一。
供稿：蔣培
審核：蔡峻