城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造事關(guān)民生福祉，對提高居民居住生活質(zhì)量、增強(qiáng)物業(yè)功能等方面都將帶來嶄新的變革，同時也與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善、城市形象的提升等方面有著密切的關(guān)聯(lián)。特別是對于居住在設(shè)施不完善、年久失修破損的老舊小區(qū)的居民來說，總是期待著小區(qū)早日改造實(shí)現(xiàn)“華麗轉(zhuǎn)身”。5月22日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上所作的政府工作報告中，要求重點(diǎn)支持“兩新一重”建設(shè)以擴(kuò)大有效投資，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”的重要內(nèi)容。目前來看，老舊小區(qū)改造具體改什么、為什么要改、還存在哪些問題和難點(diǎn)，值得我們深入研究和思考。
一
為什么要進(jìn)行老舊小區(qū)改造
一方面，老舊小區(qū)改造是解決城市痛點(diǎn)、事關(guān)群眾切身利益的民生工程。老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)民生工程，事關(guān)小區(qū)住戶的切身利益。老目前來看，老舊小區(qū)存在許多痛點(diǎn)，亟需進(jìn)行改造。一是設(shè)施老化問題。建設(shè)早、房齡老，部分住宅樓出現(xiàn)墻體飾材脫落、屋頂漏水、門窗破損等問題；電力設(shè)施老化，居民大負(fù)荷用電時經(jīng)常跳閘停電；供水管道陳舊，水壓低導(dǎo)致中高層住房經(jīng)常停水；排水設(shè)施滿足不了排水需求，經(jīng)常堵塞，污水外溢現(xiàn)象普遍；北方老舊小區(qū)供暖管道老化，供熱效果不佳；一些小區(qū)道路坑洼不平、照明等設(shè)施存在不同程度損毀，影響居民安全出行。二是環(huán)境臟亂問題。部分小區(qū)缺少環(huán)衛(wèi)保潔，各種非法小廣告貼滿樓內(nèi)外，樓道堆放雜亂，垃圾箱房破損，建筑垃圾隨意堆放，自行車棚破舊不堪，私搭亂建隨處可見，存在嚴(yán)重的臟亂差問題。三是配套短缺問題。老舊小區(qū)很少配套建設(shè)幼兒園、衛(wèi)生室、養(yǎng)老中心、活動中心等公共服務(wù)設(shè)施，且停車位短缺現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，已不能滿足居民停車需求。四是安全隱患問題。20世紀(jì)80-90年代，全國城市化建設(shè)提速，大批居民小區(qū)樓房密集建成。那時，國家建筑規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)較低，給舊房工程質(zhì)量留下了隱患。隨著舊房進(jìn)入“質(zhì)量報復(fù)周期”，舊房坍塌事件時有發(fā)生，“居住安全”成為懸掛在所有舊房居民頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。四是管理混亂問題。部分小區(qū)物業(yè)由原單位管理，沒有規(guī)范的物業(yè)。部分小區(qū)因?yàn)樽綦s亂，存在物業(yè)費(fèi)收繳難、收繳率低等問題，導(dǎo)致小區(qū)整體物業(yè)管理和服務(wù)水平低；有的小區(qū)物業(yè)管理混亂，安保、安防設(shè)施缺失。對老舊小區(qū)進(jìn)行改造，可以有效解決這些痛點(diǎn)，提升群眾宜居感、幸福感。
另一方面，老舊小區(qū)改造是擴(kuò)大內(nèi)需、拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要舉措。改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)既能促進(jìn)節(jié)能減排、解決城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，更是當(dāng)前“四兩撥千斤”穩(wěn)投資、穩(wěn)就業(yè)的重要途徑。根據(jù)住建部的摸排，全國2000年以前建成的老舊小區(qū)近17萬個、涉及居民上億人、超4200萬戶、建筑面積約40億平方米。保守估算，老舊小區(qū)改造總投資額約4.54萬億元。我們根據(jù)老舊小區(qū)改造的三大內(nèi)容分別測算：一是基礎(chǔ)類改造，預(yù)計(jì)投資1.2萬億元。若只考慮節(jié)能、粉刷、門窗、電、水、暖六項(xiàng)改造，單位建筑面積投資金額約為300余元/平方米，40億平方米預(yù)計(jì)投入1.2萬億元。二是完善類改造，預(yù)計(jì)投資2.66萬億元。若只考慮加裝電梯和停車場，按每部電梯成本60萬元、一梯3戶、每棟6層估算，4200萬戶須加裝電梯233萬部，需要1.4萬億元；停車場按6萬元/車位、每兩戶1個車位保守估算，需要1.26萬億元。三是提升類投資，預(yù)計(jì)投資0.68萬億元。按每個小區(qū)投入400萬元、17萬個小區(qū)估算，合計(jì)0.68萬億元。在促進(jìn)消費(fèi)方面，城市老舊小區(qū)綜合改造一方面能夠通過補(bǔ)齊幼兒園、小超市等短缺的服務(wù)設(shè)施消除擴(kuò)大居民消費(fèi)的障礙；另一方面也能開拓銀發(fā)消費(fèi)、幼兒消費(fèi)、綠色發(fā)展和節(jié)能減排等新消費(fèi)模式，能持續(xù)有效地為國民經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造新動能。
二
老舊小區(qū)改造改什么
老舊小區(qū)改造是對存量住房進(jìn)行的綜合改造，基本不涉及大拆大建。根據(jù)住建部等三部委出臺的《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》，老舊小區(qū)是指城市、縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）建成于2000年以前、公共設(shè)施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。已納入城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造計(jì)劃、擬通過拆除新建（改進(jìn)、擴(kuò)建、翻建）實(shí)施改造的棚戶區(qū)（居民住房），以及以居民自建住房為主的區(qū)域和城中村等，均不屬于老舊小區(qū)范疇。我國從1998年才全面實(shí)施住房商品化改革，因此絕大部分的老舊小區(qū)改造對象是福利分房時期建成、尚未納入棚改的公房。從改造對象看，老舊小區(qū)改造主要針對住宅區(qū)；從改造方式看，老舊小區(qū)改造多為存量更新；從參與主體看，老舊小區(qū)改造目前多為政府主導(dǎo)；從改造內(nèi)容看，主要可分為三類：一是基礎(chǔ)類改造，包括拆違拆臨、安防、環(huán)衛(wèi)、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規(guī)整等，旨在完善基礎(chǔ)設(shè)施、滿足居民最基本的生活需求。二是完善類改造，包括加裝電梯、停車場、物業(yè)用房、無障礙設(shè)施等，旨在完善配套設(shè)施、提升小區(qū)整體環(huán)境。三是提升類改造，包括增加社區(qū)養(yǎng)老、托幼、家政、衛(wèi)生防疫、助餐等，旨在提升社區(qū)公共服務(wù)水平。除基礎(chǔ)類項(xiàng)目實(shí)施統(tǒng)一改造外，提升和完善類可由居民菜單式選擇改造內(nèi)容。
三
目前老舊小區(qū)改造存在的問題和難點(diǎn)
（一）存在的六大問題
第一，重單項(xiàng)改造，缺整體設(shè)計(jì)。大多數(shù)城市已改造的老舊小區(qū)改造過程零亂，只重視單項(xiàng)改造，忽略了小區(qū)整體設(shè)計(jì)。例如這個月給某舊小區(qū)加裝屋頂，下個月又說要進(jìn)行門窗改造，再過一段時間再進(jìn)行地下管道修理，城市各個專業(yè)部門針對老舊小區(qū)改造各自出改造方案又不能綜合設(shè)計(jì)和同步改造，老百姓無所適從。
第二，重政府意志，缺百姓參與。改造方案被有關(guān)部門直接“定了”。有的專業(yè)部門常常在小區(qū)改造中采用“一刀切”的方式，他們也不管這些建筑什么年代建的，是不是需要整體改造，整個改造過程不是以人民的需求為中心，更多的感覺是以完成上級任務(wù)為中心，改造方案制度缺失老百姓“點(diǎn)菜”的關(guān)鍵步驟。
第三，重部門延伸，缺公共中心。有的部門在小區(qū)改造中表現(xiàn)得很積極，表示要將“服務(wù)”延伸到居民區(qū)中。其實(shí)當(dāng)?shù)鼐用窬腿币粋€綜合性的公共服務(wù)中心，應(yīng)該將多個部門設(shè)立的服務(wù)機(jī)構(gòu)整合到“公共服務(wù)中心”里頭，老百姓不出小區(qū)就能享受到綜合性服務(wù)。
第四，重政府包干，缺企業(yè)加盟。有的老舊小區(qū)改造每平方米的費(fèi)用達(dá)到了三四千元。其實(shí)很多改造項(xiàng)目可以邀請企業(yè)參與進(jìn)來，由企業(yè)租借設(shè)備，不需要大量的財政投資。如企業(yè)在小區(qū)加裝太陽能裝置之后，小區(qū)的居民也可以得到分成，這就是一種完全的PPP模式、合同能源管理的模式。倘若這些都讓政府包干了，將無疑加重財政負(fù)擔(dān)。
第五，重“穿靴戴帽”，缺基本功能。老舊小區(qū)改造對于老百姓而言是要解決老齡化、上樓難、停車難、就近入學(xué)難等現(xiàn)實(shí)問題，或者解決房屋結(jié)構(gòu)的安全問題。這些問題是民眾的基本需求，如果光注重穿靴戴帽那就是典型的形式主義。
第六，重硬件改造，缺軟件管理。社區(qū)優(yōu)化的要訣是“三分建設(shè)七分管理”。管理的重要性不言而喻，如果把“七分管理”丟掉了，沒有良好的物業(yè)管理企業(yè)，改造過的硬件過一段時間就會失效。
（二）遇到的三大難點(diǎn)
第一，錢從哪來？目前居民出資意愿低，企業(yè)參與積極性不高，導(dǎo)致過度依賴財政資金，資金缺口大。老舊小區(qū)改造尚未建立可持續(xù)的融資機(jī)制。目前改造主要依靠財政資金，受當(dāng)前減稅降費(fèi)、加大基建投資、房地產(chǎn)市場降溫等影響，財政面臨巨大壓力，若仍僅靠政府一己之力，遠(yuǎn)無法滿足改造的巨大資金需求。資金是改造的前提，如何吸引居民和社會資本參與，是當(dāng)前亟需解決的最大難題。
第二，各方利益如何平衡？老舊小區(qū)量大面廣，涉及千萬家庭切身利益，往往眾口難調(diào)，難以達(dá)成共識。從各地改造實(shí)踐來看，改造中不可避免要面臨各方利益訴求差異，往往導(dǎo)致工程很難順利開工。如加裝電梯高低層利益沖突、停車場改造有車無車?yán)娌┺?、上下水管道改造各方訴求差異等，常常陷入“一人反對，全員擱置”的困境。
第三，后期如何維護(hù)？缺乏長效管理機(jī)制，改造成果很難長期維持，陷入“改造-破壞-再改造”的惡性循環(huán)。老舊小區(qū)改造并非一勞永逸，若沒有長期維護(hù)和運(yùn)營管理機(jī)制，改造效果很難長期保持。老舊小區(qū)改造，“三分建、七分管”，只有“建管并重”，才能真正惠及民生。在后續(xù)管理上，目前主要存在三大問題：一是缺乏物業(yè)公司統(tǒng)一管理，老舊小區(qū)居民普遍缺乏付費(fèi)購買服務(wù)的習(xí)慣，導(dǎo)致后續(xù)管理很難推進(jìn)，很快重回改造前的混亂局面；二是缺乏小區(qū)居民管理規(guī)約，無約束環(huán)境中，亂倒垃圾、違章搭建、車輛亂停、破壞植被等長期養(yǎng)成的惡習(xí)很難扭轉(zhuǎn)；三是缺乏業(yè)主委員會，住戶意見很難統(tǒng)一，后續(xù)維護(hù)工作推進(jìn)緩慢。建立老舊小區(qū)改造后續(xù)長效管理機(jī)制，形成“共商、共建、共治、共享”的社會治理模式，是老舊小區(qū)改造亟待解決的第三大難題。
四
老舊小區(qū)改造要注意的幾個方面
（一）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。城市老舊社區(qū)的綜合改造，一定要堅(jiān)持市級統(tǒng)籌、區(qū)級負(fù)責(zé)、街道具體實(shí)施。市、區(qū)要對老舊小區(qū)全面調(diào)查摸底，建立老舊小區(qū)數(shù)據(jù)庫。堅(jiān)持居民自愿、自下而上的原則，確定擬改造項(xiàng)目及時序，逐級生成縣（市、區(qū)）、市老舊小區(qū)改造總體計(jì)劃（2020—2025）和分年度計(jì)劃。要以街道社區(qū)建設(shè)為導(dǎo)向，以未來社區(qū)建設(shè)為目標(biāo)，以完善老舊小區(qū)配套設(shè)施為切入點(diǎn)，用專業(yè)的規(guī)劃手段推動小區(qū)整體建設(shè)，補(bǔ)齊小區(qū)公共設(shè)施配套的短板，通過增加為老服務(wù)中心、社區(qū)文化活動中心、社區(qū)配套幼兒園等，讓改造后的小區(qū)從“憂居小區(qū)”變?yōu)椤耙司有^(qū)”、從老舊小區(qū)變?yōu)椤拔磥砩鐓^(qū)”。
（二）堅(jiān)持以人民為中心，充分考慮居民需求。老舊小區(qū)的改造并非易事，它的推進(jìn)離不開廣大群眾的共謀、共建、共管、共評、共享，必須始終以居民需求為第一需求，以居民感受為第一感受，以居民評價為第一評價。一是在整體規(guī)劃下，以群眾需求和未來社區(qū)建設(shè)為導(dǎo)向，探索舊區(qū)改造與黨建聯(lián)建、居家養(yǎng)老等相關(guān)資源的融合，打通便民服務(wù)“最后一公里”，打造平安、舒適、便捷、有序的“美麗家園”綜合體，讓老舊小區(qū)居民的生活更開心、更舒適、更有溫度。二是因房施策、精準(zhǔn)發(fā)力，抓住雨污混接、高墜隱患、停車難等短板，切準(zhǔn)癥結(jié)，直指病灶，編制個性化改造和修繕方案，動“小手術(shù)”，做“微更新”，通過一樁一件“小微工程”，讓群眾看到一點(diǎn)一滴、實(shí)實(shí)在在的變化，獲得感不斷增加。三是將工作觀念從以“房”為中心向以“人”為核心轉(zhuǎn)變，從單純注重住房本體的改造向居住功能的提升、居住品質(zhì)的優(yōu)化轉(zhuǎn)變，從簡單的“住有所居”向更高層的“安居宜居”轉(zhuǎn)變，實(shí)施“有溫度、可持續(xù)、高品質(zhì)”的老舊小區(qū)改造。
（三）堅(jiān)持多元化融資并舉，充分解決資金需求。3月11日，山東省政府公布《深入推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實(shí)施方案》，根據(jù)專業(yè)人士分析，該方案除了調(diào)劑一般債券、發(fā)行專項(xiàng)債券等措施外，最有價值的是提出了老舊小區(qū)改造資金平衡的四種模式：一是大片區(qū)統(tǒng)籌平衡模式。把一個或多個老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉(zhuǎn)換等項(xiàng)目捆綁統(tǒng)籌，生成老舊片區(qū)改造項(xiàng)目，加大片區(qū)內(nèi)D級、C級危房改造力度，做到項(xiàng)目內(nèi)部統(tǒng)籌搭配，實(shí)現(xiàn)自我平衡。二是跨片區(qū)組合平衡模式。將擬改造的老舊小區(qū)與其不相鄰的城市建設(shè)或改造項(xiàng)目組合，以項(xiàng)目收益彌補(bǔ)老舊小區(qū)改造支出，實(shí)現(xiàn)資金平衡。三是小區(qū)內(nèi)自求平衡模式。在有條件的老舊小區(qū)內(nèi)新建、改擴(kuò)建用于公共服務(wù)的經(jīng)營性設(shè)施，以未來產(chǎn)生的收益平衡老舊小區(qū)改造支出。四是政府引導(dǎo)的多元化投入改造模式。對于市、縣（市、區(qū)）有能力保障的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，可由政府引導(dǎo)，通過居民出資、政府補(bǔ)助、各類涉及小區(qū)資金整合、專營單位和原產(chǎn)權(quán)單位出資等渠道，統(tǒng)籌政策資源，籌集改造資金。
（四）堅(jiān)持未來社區(qū)發(fā)展方向，推動老舊小區(qū)改造提檔升級。未來社區(qū)是一個“宜居宜游宜業(yè)”的生活共同體和心靈之家，要以未來社區(qū)建設(shè)理念示范引領(lǐng)老舊小區(qū)改造。2019年3月20日，浙江省政府發(fā)布《浙江省未來社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》，聚焦人本化、生態(tài)化、數(shù)字化3大價值坐標(biāo)，勾勒出浙江未來社區(qū)建設(shè)的九大場景，包括：鄰里場景、教育場景、健康場景、創(chuàng)業(yè)場景、建筑場景、交通場景、低碳場景、服務(wù)場景、治理場景。未來社區(qū)建設(shè)也為老舊小區(qū)改造提供了新的發(fā)展方向。比如，杭州市首批試點(diǎn)項(xiàng)目中的上城始版橋社區(qū)項(xiàng)目，依托緊鄰杭州城站的區(qū)位和交通優(yōu)勢，針對上城望江地區(qū)70-90年代老舊小區(qū)改造，通過空間資源的集約利用，打造居住、商務(wù)商業(yè)和文化旅游功能復(fù)合的高密度、高容積率開放街區(qū)。比如，江干采荷荷花塘社區(qū)，項(xiàng)目以“化零為整”的建設(shè)思維和更新模式，帶動采荷、景芳等大型舊住宅區(qū)整體更新，采用地上+地面相結(jié)合的空間模式，形成成片更新的示范效應(yīng)。
參考文獻(xiàn)：
[1]王瑞紅 老舊小區(qū)改造利民生、促發(fā)展
[2]工隆建通智庫 解碼“老舊小區(qū)改造”
[3]《山東省深入推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實(shí)施方案》
[4]《浙江省未來社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作方案》
供稿：柴易軒
審核：接棟正