縣城建設(shè)日新月異，但新冠肺炎疫情暴露出縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面仍存在不少短板弱項，綜合承載能力和治理能力仍然較弱，對經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化的支撐作用不足，與滿足人民美好生活需要還有較大差距。國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》，為縣城新型城鎮(zhèn)化如何“補短板、強弱項”指明了方向。
01
城鎮(zhèn)化進程中，縣城發(fā)展是不可或缺的一環(huán)
根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，截止2019年底，我國縣和縣級市數(shù)量分別為1494、387個，二者共計1881個，約為地級及以上城市數(shù)量（965個）的2倍。從經(jīng)濟總量看，2019年縣和縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP近40%。其中，作為縣域經(jīng)濟核心的縣城及縣級市城區(qū)GDP占全國GDP近1/4。從人口看，縣城和縣級市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億左右，共計2.4億左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口近30%。
從各國城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗來看，初期主要以單個城市的平面擴張為主，發(fā)展到一定階段后，在市場機制作用下，逐步形成以大城市為龍頭，中小城市和小城鎮(zhèn)集群協(xié)調(diào)分布，并通過高效便捷的交通走廊相連接的城市群。隨著城市集群化的發(fā)展，位于城市群空間網(wǎng)絡(luò)體系中的縣城不僅可以充分發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢，將自身的特色產(chǎn)業(yè)或者特色功能積極嵌入到城市群功能體系中去，同時還可以借助區(qū)域一體化的契機，進一步加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善公共服務(wù)水平，提升在生產(chǎn)、消費、流通以及紐帶等方面的功能。從當(dāng)前情況看，眾多縣城發(fā)展相對滯后，難以滿足人民群眾對美好生活的需要，亟待“強身健體”。城市群區(qū)域分工格局的演變,內(nèi)在地要求縣城加快推進其生產(chǎn)、消費、流通以及紐帶等功能的變遷與重構(gòu)，從而更好地發(fā)揮其在城市群中的職能作用，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
02
堅持“XOD模式”的發(fā)展理念，破解“錢從哪里來和去”的問題，扎實推進縣城補短板強弱項工作
國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2019年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2019年農(nóng)民工總量達(dá)到2.91億人，其中1.17億人是在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)的本地農(nóng)民工，另外1.74億是外出農(nóng)民工。如果經(jīng)濟增長在疫情結(jié)束后恢復(fù)到正常狀態(tài)，那么未來還有2億左右的人口要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，進入城鎮(zhèn)生活、就業(yè)和定居。外來務(wù)工人員在大城市落戶的難度較大，將來必然有很大一部分流向縣城。對一個縣城來說，增加人口就意味著需要增加更多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的承載力?！锻ㄖ访闇?zhǔn)公共領(lǐng)域，提出了四大領(lǐng)域的建設(shè)任務(wù)。一是推進公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面，包括健全醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施、完善教育設(shè)施、改善養(yǎng)老托育設(shè)施、發(fā)展文旅體育設(shè)施、完善社會福利設(shè)施、建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施等。二是推進環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴能，包括完善垃圾無害化資源化處理設(shè)施、健全污水集中處理設(shè)施、改善縣城公共廁所等。三是推進市政公用設(shè)施提擋升級，包括優(yōu)化市政交通設(shè)施方面、完善市政管網(wǎng)設(shè)施、發(fā)展配送投遞設(shè)施、推進縣城智慧化改造、更新改造老舊小區(qū)等。四是推進產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效，包括完善產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施、健全冷鏈物流設(shè)施、提升農(nóng)貿(mào)市場水平等。部分縣城經(jīng)濟原本就不強，新冠肺炎疫情使其進一步受挫，推進“補短板、強弱項”工作，將面臨“錢從哪里來和去”的難題。
城市基礎(chǔ)設(shè)施由三大類構(gòu)成：一是包括市政工程、交通設(shè)施、公共事業(yè)等在內(nèi)的經(jīng)濟類基礎(chǔ)設(shè)施；二是包括文化教育、體育運動、醫(yī)療保健等在內(nèi)的社會類基礎(chǔ)設(shè)施；三是包括城市濕地公園、森林公園、綠化帶等在內(nèi)的生態(tài)類基礎(chǔ)設(shè)施?！癤OD模式”是以城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)三大類基礎(chǔ)設(shè)施為導(dǎo)向的城市空間開發(fā)模式，是TOD模式的拓展。根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的不同可具體劃分為EOD模式（Educational facilities Oriented Development以學(xué)校等教育設(shè)施為導(dǎo)向）、COD模式（Cultural facilities Oriented Development以博物館、圖書館、文化館、歌舞劇院等文化設(shè)施為導(dǎo)向）、HOD模式（Hospital Oriented Development以醫(yī)院等綜合醫(yī)療設(shè)施為導(dǎo)向）、SOD模式（Stadium and Gymnasium Oriented Development以體育場館等體育運動設(shè)施為導(dǎo)向）、POD模式（Park Oriented Development以城市公園等生態(tài)設(shè)施為導(dǎo)向）等。堅持“XOD模式”的發(fā)展理念，對城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市土地進行一體化開發(fā)和利用，形成土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強化的正反饋關(guān)系，通過城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入帶動土地的增值，進而通過土地的增值反哺城市的發(fā)展，才能切實解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中“錢從哪里來和去”的問題。
03
縣城發(fā)展要破除對縣域經(jīng)濟的路徑依賴，走城市經(jīng)濟、都市圈經(jīng)濟路線
當(dāng)前，我國仍處在快速城鎮(zhèn)化進程之中，2019年常住人口城鎮(zhèn)化率已突破60%。《中國可持續(xù)發(fā)展評價報告（2019）》顯示，我國可持續(xù)發(fā)展?fàn)顩r得到穩(wěn)步改善，但發(fā)展不均衡的特征仍然明顯。
推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作有利于帶動縣城均衡發(fā)展，然而縣域經(jīng)濟存在資源整合能力有限、資源浪費比較嚴(yán)重、資源共享性較差等諸多局限性。因此，無論是提升企業(yè)競爭力、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；還是優(yōu)化空間布局、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，都需要擺脫對縣域經(jīng)濟的路徑依賴，轉(zhuǎn)型為布局合理、通勤率較高、要素流動比較自由、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較強、公共資源配置相對均衡且有效共享，具有較強一體化傾向的城市經(jīng)濟與都市圈經(jīng)濟。
城市經(jīng)濟是以城市為載體和發(fā)展空間，二、三產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，資本、技術(shù)、勞動力、信息等生產(chǎn)要素高度聚集，規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)和擴散效應(yīng)十分突出的區(qū)域經(jīng)濟。都市圈經(jīng)濟是以中心城市為核心，聯(lián)接廣大外圍地區(qū)，形成區(qū)域內(nèi)職住布局合理、通勤率較高、要素流動比較自由、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較強、公共資源配置相對均衡且有效共享，具有較強一體化傾向的區(qū)域經(jīng)濟。城市經(jīng)濟、都市圈經(jīng)濟有利于擺脫以行政區(qū)劃為地理空間的束縛，有利于集聚資本、技術(shù)、勞動力、信息等要素，有利于提升規(guī)模效應(yīng)、聚集效應(yīng)和擴散效應(yīng)。
從縣域經(jīng)濟向城市經(jīng)濟、都市圈經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，不僅是地理空間的簡單拓展，更涉及區(qū)域內(nèi)空間布局、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、資源調(diào)配、產(chǎn)業(yè)形態(tài)、管理方法等一系列轉(zhuǎn)型升級；不僅是經(jīng)濟形態(tài)的單一轉(zhuǎn)型，更是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“低、小、散”格局向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型、增長模式由外延擴張為主向注重內(nèi)涵提升為主轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)建設(shè)管理由粗放式向標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)型、社會治理體制由城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型。
縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面存在不少短板弱項，但也蘊藏著巨大的內(nèi)需潛力。加強縣城建設(shè)，既利當(dāng)前、又利長遠(yuǎn)。從短期看，有利于拉動投資、促進消費、推進實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略；從中長期看，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民幸福感。
縣城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，要堅持“XOD模式”的發(fā)展理念，走城市經(jīng)濟、都市圈經(jīng)濟路線。
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供稿：盧江波
審核：接棟正