【導(dǎo)語(yǔ)】很多人只看到了杭州在全國(guó)土地出讓金排名第一，卻不知道杭州城市土地“四改聯(lián)動(dòng)”與新型開(kāi)發(fā)模式，更不了解其中的因果關(guān)系。
01
杭州土地出讓金收入領(lǐng)跑全國(guó)
土地出讓金是一個(gè)比較寬泛的說(shuō)法，有廣義和狹義兩種解釋。廣義的土地出讓金是指國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入，同時(shí)包括收支科目中的“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入”“國(guó)有土地收益基金收入”和“農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入”，可以稱(chēng)為廣義土地出讓金。狹義的土地出讓金不包括“國(guó)有土地收益基金收入”“農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金收入”，僅指“國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入”。
《土地管理法》第五十五條規(guī)定：以出讓等有償使用方式取得國(guó)有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府。具體使用管理辦法由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。
據(jù)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2019年中國(guó)土地出讓金總金額達(dá)15000億元，其中杭州以1200億土地出讓金收入排名全國(guó)第一，與緊隨其后的上海一起成為當(dāng)年土地出讓金超千億元的兩大城市。近年來(lái)，杭州市土地出讓金在全國(guó)處于持續(xù)領(lǐng)跑的態(tài)勢(shì)，2016年為1672億元，2017年為2293億元，2018年為2501億元，2019年為2711億元，引起各界廣泛關(guān)注。
2020年上半年，雖然受新冠疫情影響，但多城市土地市場(chǎng)成交額持續(xù)上升，50個(gè)大城市土地出讓金收入22900億元，同比上漲17.3%。數(shù)據(jù)顯示，上半年有15個(gè)城市土地出讓金超過(guò)了500億元。其中，杭州和北上廣都突破了千億元，杭州更是以1814億元位居榜首。
02
杭州土地出讓金收入領(lǐng)跑的特點(diǎn)
1.土地供應(yīng)量不少，但含金量持續(xù)走高
杭州市規(guī)劃和自然資源局發(fā)布2020年杭州首期住宅用地《讀地手冊(cè)》。其中，收錄了全市168宗擬出讓用地涉宅用地（含商住用地），總面積約9983畝。加上目前已完成出讓住宅用地2234畝，預(yù)計(jì)全年出讓面積將達(dá)到12217畝，超過(guò)2019年實(shí)際出讓面積。杭州市除了錢(qián)江新城、望江新城、江河匯等核心區(qū)，中低價(jià)位住宅用地的供應(yīng)量依然是主流。錢(qián)塘新區(qū)、蕭山、余杭、富陽(yáng)、臨安等5個(gè)區(qū)域涉宅用地總計(jì)6676畝，占涉宅用地總量近七成。
杭州市作為新一線城市，發(fā)展和潛力巨大，始終是房企爭(zhēng)奪的熱點(diǎn)，土地供應(yīng)量的增加是成交量增加的直接原因。上半年一線城市土地供應(yīng)量確實(shí)明顯增長(zhǎng)，供應(yīng)規(guī)劃建面同比2019年增長(zhǎng)89%，尤其是疫情穩(wěn)定之后的二季度，供應(yīng)量同比增長(zhǎng)96%，這是一線城市整體成交量上漲的主要原因。
2.人口持續(xù)涌入，拉高涉宅地塊成交金額
6月29日，杭州6宗涉宅地塊入市交易。此次土拍總起拍價(jià)129.18億元，最終成交價(jià)160.43億元，土地總面積37.61萬(wàn)平方米，建筑總面積93.58萬(wàn)平方米，競(jìng)得者包括濱江、融創(chuàng)、綠城聯(lián)合體、招商等知名房企。隨著杭州數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大量人才流入杭州。杭州不僅有阿里巴巴、網(wǎng)易這些龍頭企業(yè)帶動(dòng)，而且還有很多創(chuàng)業(yè)公司。此外，杭州的政府服務(wù)和政策到位，有很強(qiáng)的吸引力。
在人口快速流入的同時(shí)，杭州的土地出讓金收入也節(jié)節(jié)升高。根據(jù)第一財(cái)經(jīng)記者統(tǒng)計(jì)，2015到2018年，杭州人口增量分別是12.6萬(wàn)人、17萬(wàn)人、28萬(wàn)人、33.8萬(wàn)人。2019年，杭州常住人口達(dá)到1036萬(wàn)人，正式突破千萬(wàn)大關(guān)，增量達(dá)55.4萬(wàn)人，增量超過(guò)深圳，在全國(guó)各大城市領(lǐng)跑。從上半年個(gè)月數(shù)據(jù)對(duì)比圖可以看出，杭州市上半年地塊數(shù)量相對(duì)較少，總出讓金額相對(duì)較高。相較之下，單個(gè)地塊的土地出讓金地價(jià)高。
3.后疫情背景下，土地市場(chǎng)需求持續(xù)放量
進(jìn)入疫情常態(tài)化防控期后，全國(guó)土地市場(chǎng)熱度開(kāi)始上升。在各地紛紛推出優(yōu)質(zhì)地塊的同時(shí)，各大開(kāi)發(fā)商也積極拿地?？傮w來(lái)看，2020年上半年，土地市場(chǎng)也出現(xiàn)逐步回暖的趨勢(shì)。
在上半年各月的成交數(shù)據(jù)能夠看出，2、3月由于疫情的影響，杭州土拍一度停擺，二季度開(kāi)始步入正軌。尤其是6月，當(dāng)月成交50宗地塊，土地出讓金541.3億元，占上半年總金額的32.2%;其中宅地26宗，土地金494.7億元。在今年降準(zhǔn)降息等政策影響下，房企拿地積極性逐漸提高，多地再次出現(xiàn)高溢價(jià)率土地成交，特別是廈門(mén)等地再次出現(xiàn)歷史最高總價(jià)的百億地塊，使得土地市場(chǎng)熱度持續(xù)提升。
中國(guó)指數(shù)研究院發(fā)布的《2020上半年土地市場(chǎng)》顯示，2020年上半年，全國(guó)300城市土地出讓金總額為23716億元，同比增長(zhǎng)3%。杭州土地出讓金突破1800億元，超過(guò)北上廣等一線城市，連續(xù)三年占據(jù)年中榜首。
03
杭州土地出讓金領(lǐng)跑的原因
土地問(wèn)題既是中國(guó)革命時(shí)期的最大問(wèn)題，也是中國(guó)建設(shè)時(shí)期的最大問(wèn)題。為了解決土地這個(gè)最大問(wèn)題，杭州圍繞城市土地“四改聯(lián)動(dòng)”和開(kāi)發(fā)模式創(chuàng)新采取了一系列改革舉措，取得了顯著成效。
1.土地供應(yīng)集約化：城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的核心在于做好土地的文章
所謂城市土地“四改聯(lián)動(dòng)”，即農(nóng)地征收制度、土地儲(chǔ)備制度、土地招拍掛制度和土地出讓金使用制度的改革聯(lián)動(dòng)，做到節(jié)約用地、集約用地、優(yōu)地優(yōu)用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三大效益的疊加和統(tǒng)一。落實(shí)城市土地“四改聯(lián)動(dòng)”，關(guān)鍵是在理念上堅(jiān)持“政府做地、企業(yè)做房”理念，堅(jiān)持“集約用地”、“節(jié)約用地”理念，堅(jiān)持“取之于民、用之于民”的理念，堅(jiān)持大項(xiàng)目帶動(dòng)土地開(kāi)發(fā)的理念，堅(jiān)持“無(wú)形資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”與“有形資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”并重的理念。
2.土地流通標(biāo)準(zhǔn)化：杭州理念形象地說(shuō)就是“政府做地、企業(yè)做房”
政府是做地主體，培育土地市場(chǎng)，盤(pán)活土地存量，節(jié)約集約用地，提升土地價(jià)值。通過(guò)“土地收購(gòu)—土地儲(chǔ)備—土地出讓”這三個(gè)環(huán)節(jié)，將“生地”“毛地”變?yōu)椤笆斓亍薄皟舻亍?，然后根?jù)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求或土地出讓供應(yīng)計(jì)劃，以有計(jì)劃出讓、轉(zhuǎn)讓、年租等方式將土地投入市場(chǎng)，以此提高城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)的附加值和出讓效益。通過(guò)“四改聯(lián)動(dòng)”，杭州城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)附加值顯著提升，真正實(shí)現(xiàn)了土地優(yōu)地優(yōu)用，土地出讓金應(yīng)收盡收。
3.土地收益普惠化：實(shí)現(xiàn)土地出讓金取之于民、用之于民
土地出讓金使用是杭州城市土地“四改聯(lián)動(dòng)”提升居民獲得感的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。土地出讓金關(guān)系著社會(huì)財(cái)富的二次分配，是改善民生、提高市民生活品質(zhì)、增強(qiáng)杭州競(jìng)爭(zhēng)力的殺手锏，普惠化是改革的重要方向。以2009年為例，杭州土地出讓金雖然高達(dá)1200億元，但在土地出讓金使用范圍方面同樣有所創(chuàng)新，主要用于以下8個(gè)方面：
一是用于全市經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、拆遷安置房等保障性住房的建設(shè)；二是用于實(shí)現(xiàn)公交、出租車(chē)、免費(fèi)單車(chē)、水上巴士、地鐵“五位一體”大公交體系建設(shè)；三是用于打造潔化、綠化、序化、亮化的國(guó)內(nèi)最清潔城市；四是用于背街小巷、庭院改善、危舊房改善、物業(yè)管理四大改善工程；五是用于快速路網(wǎng)、主次干道等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；六是用于社會(huì)保障制度建設(shè)；七是用于濱江下沙等新建醫(yī)院、大學(xué)城、奧體博覽中心等重大社會(huì)項(xiàng)目建設(shè)；八是用于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等“三農(nóng)”開(kāi)支。
3.土地開(kāi)發(fā)模式化：“TOD”引領(lǐng)城市建設(shè)方式轉(zhuǎn)變
現(xiàn)代綜合交通體系，是集城市道路、公路、鐵路、水路、航空“五位一體”的現(xiàn)代化、綜合型、立體化交通系統(tǒng)。進(jìn)入21世紀(jì)，在以傳統(tǒng)公共交通（主要是公交汽（電）車(chē)站、地鐵站、輕軌站等）為導(dǎo)向的TOD模式基礎(chǔ)上，開(kāi)始出現(xiàn)向以機(jī)場(chǎng)、港口、高速公路節(jié)點(diǎn)、高鐵站等高速交通為導(dǎo)向的新型TOD模式（大TOD模式）。諸如高鐵組團(tuán)、空港組團(tuán)等應(yīng)運(yùn)而生，如鐵路北京新東站、上海虹橋站、杭州東站就是TOD發(fā)展模式的應(yīng)用。
在高鐵時(shí)代下，高鐵建設(shè)堅(jiān)持“TOD模式”發(fā)展理念，一攬子統(tǒng)籌謀劃高鐵線、高鐵站、高鐵樞紐、高鐵組團(tuán)、高鐵經(jīng)濟(jì)、高鐵時(shí)代等6個(gè)方面的問(wèn)題。同時(shí)，認(rèn)真梳理與周邊城市的關(guān)系，加快城際鐵路和城市軌道交通建設(shè)，通過(guò)“規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、市場(chǎng)共拓、產(chǎn)業(yè)共興、品牌共塑、環(huán)境共保、土地共謀、社會(huì)共享、機(jī)制共創(chuàng)”等路徑，以鐵路、高速公路、國(guó)（?。┑罏橹饕S線，以軸線上的城鎮(zhèn)為依托，形成相應(yīng)的“交通圈”“旅游圈”“經(jīng)濟(jì)圈”“生活圈”“文化圈”。通過(guò)推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施和用地的一體化發(fā)展，以交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶動(dòng)土地的增值，進(jìn)而以土地的增值反哺城市的發(fā)展，從而確保城市土地經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的最大化。
4.城市開(kāi)發(fā)綜合化：從TOD模式拓展到XOD模式
杭州市政府高度重視城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從TOD模式拓展到XOD模式。通過(guò)推動(dòng)城市發(fā)展從TOD（交通導(dǎo)向）模式向包括EOD（教育設(shè)施導(dǎo)向）、COD（文化設(shè)施導(dǎo)向）、HOD（綜合醫(yī)療設(shè)施導(dǎo)向）、SOD模式（體育運(yùn)動(dòng)設(shè)施導(dǎo)向）、POD（生態(tài)設(shè)施導(dǎo)向）在內(nèi)的XOD模式拓展。
“XOD模式”遵循“以人為本”“效益統(tǒng)一”“多規(guī)合一”“優(yōu)化布局”“綠色發(fā)展”等城市規(guī)劃、建設(shè)的理念，通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)，以空間規(guī)劃為龍頭，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的“五規(guī)合一”，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，堅(jiān)持集約發(fā)展，貫徹“精明增長(zhǎng)”“緊湊城市”理念，能夠切實(shí)提高城市發(fā)展的宜居性，從而推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。
5.依托城市土地綜合開(kāi)發(fā)，助推新城開(kāi)發(fā)建設(shè)和老城有機(jī)更新
只有在堅(jiān)持“XOD”模式的基礎(chǔ)上，廣泛運(yùn)用“XOD+PPP+EPC”模式，依托城市土地對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行一體化開(kāi)發(fā)建設(shè)和綜合利用，形成土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系，才能通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入帶動(dòng)土地的增值，才能有效破解新型城鎮(zhèn)化“錢(qián)從哪里來(lái)和去、地從哪里來(lái)和去、人從哪里來(lái)和去、手續(xù)怎么辦”等四大難題。這是確保杭州土地出讓金應(yīng)收盡收、避免國(guó)有資產(chǎn)流失的重要法寶。
新城和城市綜合體是杭州城市土地綜合開(kāi)發(fā)的重要成果。以新城和城市綜合體建設(shè)為重點(diǎn)，杭州積極推進(jìn)市域網(wǎng)絡(luò)化大都市、新城和城市綜合體建設(shè)。新城開(kāi)發(fā)建設(shè)彰顯“強(qiáng)、大、優(yōu)、美、高”的品質(zhì)要求?！皬?qiáng)”，就是競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)；“大”，就是規(guī)模大；“優(yōu)”，就是服務(wù)優(yōu)；“美”，就是環(huán)境美；“高”，就是品質(zhì)高。同時(shí)，為應(yīng)對(duì)城市化帶來(lái)的諸多挑戰(zhàn)，杭州先后實(shí)施了20多項(xiàng)重大工程，推進(jìn)老城區(qū)在城市形態(tài)、街道建筑、自然人文景觀、城市道路、城市河道、城市產(chǎn)業(yè)、城市管理的有機(jī)更新。
【參考文獻(xiàn)】
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4. 浙江日?qǐng)?bào)全媒體經(jīng)濟(jì)新聞部《2019年土地出讓金杭州又是第一名，你怎么看？》
供稿：姚 遠(yuǎn)
審核：李明超