新世紀(jì)以來(lái)，杭州在全國(guó)率先建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，出臺(tái)了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見(jiàn)》。堅(jiān)持“保護(hù)者受益、損害者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”的原則，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政制度、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估辦法、管理制度、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)化機(jī)制，積極探索排污權(quán)交易、水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，制定產(chǎn)業(yè)扶持政策，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑異地發(fā)展的政策平臺(tái)，實(shí)施財(cái)政和稅收分類(lèi)管理政策，逐步建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)市域經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。2009年杭州市被列為第二批全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)市之一。2012年，杭州市通過(guò)創(chuàng)建“國(guó)家環(huán)保模范城市”復(fù)檢。2016年，杭州通過(guò)國(guó)家“生態(tài)市”創(chuàng)建考核驗(yàn)收，成為中國(guó)省會(huì)城市中首個(gè)“國(guó)家生態(tài)市”。
作為我國(guó)跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖状螌?shí)踐，新安江跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制首輪試點(diǎn)于2012年正式實(shí)施。這一被形象地稱(chēng)為“水質(zhì)對(duì)賭”的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議每年設(shè)置5億元的補(bǔ)償資金，其中中央財(cái)政3億元、皖浙兩省各出資1億元。年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江撥付給安徽1億元，否則相反。八年過(guò)去，新安江跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制本身不斷進(jìn)行自我完善。
城市的飲用水水源一般可以分為地下水、水庫(kù)水、湖水、河流水四大類(lèi)。其中河流水水源相對(duì)水質(zhì)一般、不夠穩(wěn)定，又往往面臨流域面積過(guò)大、跨行政區(qū)域、保護(hù)治理落實(shí)難等問(wèn)題。杭州雖地處江南水鄉(xiāng)，但飲用水源水質(zhì)在國(guó)內(nèi)同類(lèi)城市中卻并不靠前。因?yàn)楹贾莸娘嬘盟?0%取自錢(qián)塘江，20%取自東苕溪，不僅來(lái)源單一，且地處于流域下游，供水系統(tǒng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，極易受到突發(fā)性水污染事件影響。飲用水源水質(zhì)，成為制約杭州城市生活品質(zhì)進(jìn)一步提升的一大瓶頸。綜合比較千島湖、富春江、分水江水利樞紐、青山殿水庫(kù)、青山水庫(kù)和東苕溪等杭州附近可能水源地，未來(lái)千島湖很有可能成為杭州最佳的“第二水源”。
千島湖是國(guó)家I類(lèi)水體，是浙江省、杭州市的綠色天然屏障。從灌溉航運(yùn)到發(fā)電旅游，再到備用水源和飲用水源，千島湖功能變遷給淳安縣保護(hù)與發(fā)展提出了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。尤其是在成為正式飲用水源后，淳安縣高質(zhì)量保護(hù)與發(fā)展的資金瓶頸特別突出。
除此之外，近年來(lái)國(guó)內(nèi)城市濕地存在富營(yíng)養(yǎng)化、生物多樣性減少等問(wèn)題，這是由于：一方面，隨著濕地旅游業(yè)繁榮發(fā)展，吸引了眾多游客前來(lái)踏青賞景，部分游客的素質(zhì)和修養(yǎng)還不高，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被破壞；另一方面，隨著城市化快速發(fā)展，客觀上需要增建垃圾焚燒廠、高架路橋、變電站等公益設(shè)施，間接對(duì)城市濕地生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重威脅。
生態(tài)補(bǔ)償是以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進(jìn)補(bǔ)償活動(dòng)、調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)積極性的各種規(guī)則、激勵(lì)和協(xié)調(diào)的制度安排。圍繞如何完善千島湖水生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、優(yōu)化千島湖水生態(tài)補(bǔ)償框架，要統(tǒng)籌處理好以下幾個(gè)問(wèn)題：
一、需要統(tǒng)籌黃山、淳安和建德關(guān)系
需要在現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償框架基礎(chǔ)上構(gòu)建多層級(jí)水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，包括新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、杭州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和千島湖配水工程專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。通過(guò)新安江流域跨界生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)與黃山的關(guān)系，通過(guò)杭州市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)杭州與淳安的關(guān)系，通過(guò)探索建立千島湖配水工程專(zhuān)項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)調(diào)淳安與建德的關(guān)系。
二、需要理順政府與市場(chǎng)的作用關(guān)系
在未來(lái)一段較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，政府依然會(huì)主導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)實(shí)踐。因此，在處理當(dāng)?shù)卣c國(guó)家電網(wǎng)關(guān)系時(shí)應(yīng)以千島湖功能變化為依據(jù)收歸管理權(quán)限，至少是水資源的調(diào)度權(quán)限。在處理當(dāng)?shù)卣c居民關(guān)系時(shí)應(yīng)以提高百姓獲得感為標(biāo)準(zhǔn)配置補(bǔ)償資金，至少讓淳安居民在配水工程補(bǔ)償中有實(shí)質(zhì)性獲得。在處理當(dāng)?shù)卣c市場(chǎng)的關(guān)系時(shí)應(yīng)以市場(chǎng)化為原則提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，至少可以局部試點(diǎn)市場(chǎng)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括推進(jìn)產(chǎn)業(yè)富民、實(shí)行水權(quán)交易、完善“飛地”模式等。
三、需要疊加居民生態(tài)支付的補(bǔ)償機(jī)制
多元補(bǔ)償主要是指補(bǔ)償主體多元。多元補(bǔ)償主體可以指不同層級(jí)政府，如中央政府、浙江省政府和杭州市政府等；也可以指同一地方政府的不同部門(mén)，如林水口的工程補(bǔ)償和環(huán)保口的治理補(bǔ)償?shù)?；還可以指排污企業(yè)或受益居民等。推進(jìn)多元水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需要注意以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，明確多元補(bǔ)償中的政府定位；讓生態(tài)支付成為生態(tài)補(bǔ)償資金的必要組成部分；在階梯水價(jià)制度框架下體現(xiàn)水資源的優(yōu)質(zhì)高價(jià)。
四、需要厘清補(bǔ)償邊界完善補(bǔ)償框架
一方面需要厘清保護(hù)性補(bǔ)償、破壞性賠償和上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的邊界，為淳安能夠爭(zhēng)取到更多生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)懲資金提供依據(jù)。另一方面，需要完善千島湖水生態(tài)補(bǔ)償框架，在理清補(bǔ)償邊界的基礎(chǔ)上明確生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，為淳安爭(zhēng)取到更多的生態(tài)補(bǔ)償資金開(kāi)辟渠道。在縱向和橫向一體化的補(bǔ)償體系中，千島湖水生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w包括政府、企業(yè)和居民三類(lèi)；各類(lèi)主體之間的補(bǔ)償方式可以是縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水價(jià)加成、提高水資源費(fèi)等多種方式的綜合。
五、建立健全生態(tài)補(bǔ)償政府財(cái)政及稅收制度
加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法，突出對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)限制區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。參照浙江省與安徽省的水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償方法，設(shè)立對(duì)重點(diǎn)生態(tài)區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)資金支持模式，申請(qǐng)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，探索設(shè)立“錢(qián)塘江生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)建設(shè)基金”。向上要求在省級(jí)層面調(diào)整和完善現(xiàn)行水資源稅費(fèi)機(jī)制，解決日益突出的缺水問(wèn)題，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂照{(diào)節(jié)作用。同時(shí)，完善生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)。除對(duì)受益人收取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，適度提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外，實(shí)行收支兩條線管理，征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)用于新安江流域的生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償。
六、生態(tài)補(bǔ)償可以與其他財(cái)政支持政策并存
生態(tài)補(bǔ)償是專(zhuān)題性補(bǔ)償。對(duì)于即使不承擔(dān)特殊生態(tài)保護(hù)任務(wù)的區(qū)域同樣也需要上級(jí)政府托底。因此，生態(tài)補(bǔ)償與其他財(cái)政支持政策可以同時(shí)并存。對(duì)淳安縣而言，即使給以每年20億元的生態(tài)補(bǔ)償資金，仍然不能解決淳安的所有問(wèn)題。因此，還需要兩大政策予以支持：一是生態(tài)補(bǔ)償以外的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以解決加快發(fā)展縣和沿湖整治的托底資金所需；二是支持淳安縣在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的前提下走綠色發(fā)展之路，例如以生態(tài)旅游為主的綠色服務(wù)業(yè)、以生態(tài)水業(yè)為主的綠色工業(yè)、以生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品為主的綠色農(nóng)業(yè)等。
黨的十九大提出建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，就是要探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)方式，探索綠水青山變成金山銀山的轉(zhuǎn)化通道。習(xí)近平總書(shū)記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不應(yīng)是對(duì)資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也不應(yīng)是舍棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緣木求魚(yú)，而是要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)?！皟缮健崩碚撝笇?dǎo)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐正在探索發(fā)展方式綠色化轉(zhuǎn)型的新路徑。
正如生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院院長(zhǎng)、中國(guó)工程院院士王金南所說(shuō)“生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)文明體制的‘四梁八柱’之一，新安江-千島湖生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)，將是探索建立生態(tài)環(huán)境資源全域配置的生態(tài)共同體的一次重大機(jī)遇，新安江要為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)再探新路。”。
供稿：張杭君 王莉萍
審核：蔡 峻