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中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的基石是什么？
浙江正處在“努力建設(shè)新時(shí)代全面展示中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性重要窗口”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，正以省域?qū)用娴膶?shí)踐探索，彰顯特色社會(huì)主義的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。而這種自信和優(yōu)越性，必然是以中國(guó)特色社會(huì)主義的核心——公有制來(lái)體現(xiàn)的。換言之，只有深刻理解公有制背后“取之于民、用之于民”“人民城市人民建，人民城市為人民”的內(nèi)涵，才能將我國(guó)體制機(jī)制的底層邏輯與“誰(shuí)花錢、誰(shuí)收益”“與之與誰(shuí)、用之于誰(shuí)”的資本主義區(qū)分開來(lái)。
在這個(gè)角度上，唯有抓緊中國(guó)特色社會(huì)主義公有制的根本載體——土地，深入推進(jìn)土地制度的研究和創(chuàng)新，才能真正論證“重要窗口”何以貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義制度的科學(xué)性、完備性、有效性。
目前，我國(guó)全部土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。國(guó)有與集體的土地產(chǎn)權(quán)二元分化，造成城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)在使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、排他權(quán)和交易權(quán)的明顯差異，導(dǎo)致宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)值無(wú)法釋放、城鄉(xiāng)二元土地市場(chǎng)“同地不同價(jià)”、宅基地違反交易等諸多問(wèn)題。為此國(guó)家自上而下地進(jìn)行一系列土地政策創(chuàng)新，并在2015年初將主攻方向定位在“在征地制度改革、宅地基制度改革、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革”三大方面，同時(shí)選擇全國(guó)33個(gè)縣級(jí)行政區(qū)試點(diǎn)。
以上三大方面的改革中，征地制度改革最為事關(guān)重大。在我國(guó)土地公有制度下的城鄉(xiāng)二元土地制度法律范疇中，征地制度是溝通國(guó)有土地和集體土地的唯一的、合法的渠道，也是城市和農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展、一體化發(fā)展無(wú)法逾越的障礙。
伴隨1994年財(cái)政分稅制改革、1998年住房商品化、2004年完善收儲(chǔ)及招拍掛政策以及城市化的高速推進(jìn)，征地制度背后的土地溢價(jià)，或者說(shuō)“級(jí)差地租”的分配公平性，以“土地財(cái)政”的形式受到了社會(huì)各界的高度關(guān)注。在公眾的語(yǔ)境中，土地財(cái)政通常被污名化為“賣地”，因?yàn)榈胤秸畨艛嗤恋匾患?jí)開發(fā)權(quán)后，確實(shí)出現(xiàn)了侵犯農(nóng)民應(yīng)得權(quán)益、阻礙市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)土地供求平衡、推高房?jī)r(jià)并加劇有無(wú)房產(chǎn)者的貧富差距等等問(wèn)題，最終侵蝕社會(huì)公平、引發(fā)社會(huì)沖突。
但不可否認(rèn)的是，土地出讓制度是中國(guó)特色工業(yè)化、城市化發(fā)展道路的核心和基礎(chǔ)。中國(guó)通過(guò)出讓城市土地使用權(quán)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，開辟了一條以土地為信用基礎(chǔ)，積累城市化原始資本的獨(dú)特道路。中國(guó)之所以能走這條道路，是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代建立的城市土地國(guó)有化和農(nóng)村土地集體化為政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)創(chuàng)造了條件。土地出讓的作用，就是通過(guò)拍賣的市場(chǎng)機(jī)制，將這筆隱匿的財(cái)富轉(zhuǎn)化為啟動(dòng)中國(guó)城市化的巨大資本。同時(shí)土地出讓通過(guò)對(duì)工業(yè)用地的成本補(bǔ)貼和工業(yè)企業(yè)的稅收補(bǔ)貼，大大增進(jìn)了我國(guó)工業(yè)制造品的競(jìng)爭(zhēng)力，是中國(guó)成為世界工廠的主要秘訣之一。
從上述的利弊分析可見，公眾對(duì)于征地制度和土地出讓制度的成就并不否認(rèn)，其不滿主要積聚在“級(jí)差地租”的公平性和合理性上，即“美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。
因此，征地制度的根本出路，就在于各級(jí)政府要嚴(yán)格依法做到它所收取的級(jí)差地租“取之于民、用之于民”，其彰顯的必然是全體人民所期盼的馬克思主義的公平正義！反之，各級(jí)政府自覺(jué)不自覺(jué)地聽任國(guó)有土地的地租特別是級(jí)差地租流失到極少數(shù)人手中，才是真正的失職瀆職！
從宏觀角度來(lái)看，我國(guó)實(shí)行的是社會(huì)主義公有制，應(yīng)該使全民都享有農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。從微觀個(gè)體方面來(lái)看，應(yīng)該在土地轉(zhuǎn)讓中保障農(nóng)民的利益，給農(nóng)民合理的補(bǔ)償，并使這種補(bǔ)償能夠支持失地農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)移。可以說(shuō)，全力且創(chuàng)新地推進(jìn)征地制度改革正是土地制度改革的重中之重。
只有充分實(shí)現(xiàn)土地公有制的“取之于民、用之于民”，方能彰顯“中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)越性”，方為承擔(dān)“重要窗口”特殊的職責(zé)使命，方能從浙江省域?qū)用嫔钊牖卮鹬袊?guó)共產(chǎn)黨為什么能、馬克思主義為什么行、中國(guó)特色社會(huì)主義為什么好，以“浙江之窗”展示“中國(guó)之治”，以“浙江之答”回應(yīng)“時(shí)代之問(wèn)”。
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留用地1.0：10%和51%的大框架
為了保障征地的公平性和公共性，走好共同富裕之路，浙江省在90年代就試行留用地模式，以1994年溫州出臺(tái)《溫州市國(guó)家建設(shè)征用土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置的規(guī)定》和1999年杭州出臺(tái)《杭州市撤村建居集體所有土地處置補(bǔ)充協(xié)議》為開端。本文則重點(diǎn)以杭州的留用地政策作為切入點(diǎn)。
杭州留用地模式最初用于“撤村建居”所涉及的征地安置，并在1999年由土地管理局制定的《補(bǔ)充協(xié)議》中提出：在杭州市土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)留用地范圍內(nèi)留出部分土地，其面積控制在可轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的農(nóng)用地總面積的10%以內(nèi)。留出的土地必須符合城市規(guī)劃的要求，明確土地的用途，并嚴(yán)格按規(guī)定用途使用，不得轉(zhuǎn)讓和出租。
2005年，在總結(jié)留用地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，市政府下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)杭州市區(qū)留用地管理的暫行意見》規(guī)定留用地可由村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)建設(shè)、村屬全資集體企業(yè)開發(fā)建設(shè)或通過(guò)招商引資合作開發(fā)建設(shè)。若合作開發(fā)建設(shè)，村集體經(jīng)濟(jì)組織原則上應(yīng)持有50%以上的股份，合作方所有的轉(zhuǎn)讓部分的用地面積和建筑面積原則上最高不得超過(guò)整個(gè)項(xiàng)目用地面積和建筑面積的50%。
2006年，杭州市通過(guò)《杭州市人民政府辦公廳關(guān)于完善杭州市區(qū)留用地管理的補(bǔ)充意見》,規(guī)定留用地指標(biāo)應(yīng)優(yōu)先用于原村屬二、三產(chǎn)企業(yè)項(xiàng)目,土地出讓金全額返還給村集體經(jīng)濟(jì)組織,并按規(guī)定予以辦理“兩證”。同時(shí)放寬了留用地管理標(biāo)準(zhǔn)，允許條件困難村莊持股低于50%，或者將留用地直接轉(zhuǎn)讓給其他市場(chǎng)主體開發(fā)。
2008年，為規(guī)范留用地合作開發(fā)程序，防范集體資產(chǎn)流失、杭州市政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織留用地管理的實(shí)施意見》，要求外來(lái)合作方累計(jì)所占土地、股份的比例不得超過(guò)49%，合作開發(fā)且析產(chǎn)后村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自留建筑面積及分?jǐn)偼恋孛娣e份額不得低于整個(gè)合作項(xiàng)目的51%，超過(guò)部分也可以按幢或?qū)愚D(zhuǎn)讓。
在留用地1.0的模式中，杭州經(jīng)過(guò)一系列摸索，將留用地的面積控制在10%以內(nèi)、村合作經(jīng)濟(jì)組織必須控股51%及以上?？砂l(fā)展除一次性銷售的商品住宅外的所有二、三產(chǎn)業(yè)，包括標(biāo)準(zhǔn)廠房、商場(chǎng)、賓館、寫字樓等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，以確保被征地者的積極性，同時(shí)更好地做好土地經(jīng)營(yíng)，確保了留用地在村集體層面的統(tǒng)一開發(fā)，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)股民分享開發(fā)分紅收益。
10%和51%這兩個(gè)數(shù)是留用地出發(fā)的起點(diǎn)，為其近20年的摸索和發(fā)展指明了整體方向。現(xiàn)在的黃龍板塊的綠城·黃龍世紀(jì)廣場(chǎng)、嘉華國(guó)際商務(wù)中心、聚龍大廈等寫字樓，以及錢江新城慶春商圈的慶春銀泰、三星銀座、華東家電市場(chǎng)等商業(yè)辦公體，都是留用地1.0時(shí)代的經(jīng)典案例。征地留用地不僅保障了失地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)，也使依附于土地的集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為區(qū)域合作經(jīng)濟(jì)。
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留用地2.0：以城市綜合體融入主城區(qū)
隨著城市化和房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，2009年杭州出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步完善村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織留用地出讓管理補(bǔ)充意見的通知》。根據(jù)通知，“合作方所持有的房產(chǎn)可以按照規(guī)劃批建的最小產(chǎn)權(quán)單元分割轉(zhuǎn)讓和銷售”。本條政策為留用地打造成商業(yè)體和酒店式公寓打下了基礎(chǔ)，聯(lián)合打造可售的商業(yè)項(xiàng)目成了當(dāng)時(shí)最為普遍的開發(fā)模式。
當(dāng)時(shí)拱墅區(qū)一馬當(dāng)先，陸續(xù)引進(jìn)法國(guó)歐尚、中國(guó)銀泰、華潤(rùn)萬(wàn)家等一批世界500強(qiáng)企業(yè)和國(guó)內(nèi)知名企業(yè)落戶，實(shí)現(xiàn)本地留用地和外來(lái)優(yōu)質(zhì)資本的有效對(duì)接。其中運(yùn)營(yíng)最成功的非城西銀泰城莫屬。項(xiàng)目由中國(guó)銀泰與阮家橋股份經(jīng)濟(jì)合作社合作開發(fā)，現(xiàn)已成為申花板塊地標(biāo)級(jí)商業(yè)綜合體。據(jù)《杭州日?qǐng)?bào)》報(bào)道，商場(chǎng)開業(yè)的前五年，銀泰城每年會(huì)給阮家橋股份經(jīng)濟(jì)合作社帶去3200萬(wàn)元的收益，年均約3萬(wàn)/人，五年后還將在現(xiàn)有基礎(chǔ)上每年遞增3%。
在2014年，留用地被賦予了更廣闊的市場(chǎng)空間，《杭州市人民政府關(guān)于印發(fā)杭州市區(qū)村級(jí)留用地管理辦法（試行）的通知》出臺(tái)，其第二十三條明示：“合作方所持有的房產(chǎn)可以按照規(guī)劃批建的最小產(chǎn)權(quán)單元分割轉(zhuǎn)讓、預(yù)售和銷售”。
預(yù)售制度的放開讓商品房的“滾動(dòng)開發(fā)”同樣適用于留用地的開發(fā)，推動(dòng)了留用地開發(fā)酒店式公寓的熱潮，如錢江新城的中豪·五福天地、德勝東的匯禾·禧福匯,三墩的愛尚里、豐盛·九璽、創(chuàng)美·華彩國(guó)際，城北的美達(dá)·北城天地和下沙的中豪·七格等等。
村集體留用地2.0的政策脈絡(luò)，是留用地合作方所持有的房產(chǎn)獲得了銷售和預(yù)售的資格，從而推進(jìn)了留用地從單純的商業(yè)或?qū)懽謽窍虼笮统鞘芯C合體和酒店式公寓的突破升級(jí)，讓村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)發(fā)展樓宇經(jīng)濟(jì)不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，從而使被征地農(nóng)民能夠分享到城市化進(jìn)程中土地非農(nóng)化的增值收益。
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留用地3.0：穩(wěn)步推進(jìn)，因區(qū)制宜
2016年，杭州十區(qū)宅地樓面均價(jià)同比上升81%，此后城區(qū)土地日益稀缺，拿地成本也不斷提高。2017年開始國(guó)家提倡大力發(fā)展租賃市場(chǎng)后，留用地既可自持又可出售的特征正好符合開發(fā)商的發(fā)展長(zhǎng)租公寓的需求，綠城，濱江、德信等開發(fā)商也都紛紛儲(chǔ)備留用地拓展租賃市場(chǎng)。而留用地直接做住宅商品房的口子始終緊閉，這充分體現(xiàn)了政策的穩(wěn)步推進(jìn)、有放有收。
在留用地3.0階段，杭州的最大亮點(diǎn)在于每個(gè)行政區(qū)在遵守市一級(jí)政策的框架下，對(duì)于留用地“因區(qū)制宜”的調(diào)整和優(yōu)化，結(jié)合各區(qū)的定位、產(chǎn)業(yè)和愿景，進(jìn)行細(xì)化的落實(shí)。
例如2019年3月8日，拱墅區(qū)發(fā)布《拱墅區(qū)加快村級(jí)留用地開發(fā)建設(shè)攻堅(jiān)三年行動(dòng)計(jì)劃（2019-2021年）》，要求落實(shí)“北建”戰(zhàn)略，搶抓大城北崛起機(jī)遇，加快高質(zhì)量建設(shè)運(yùn)河沿岸名區(qū)，努力使村級(jí)留用地成為拱墅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的又一增長(zhǎng)極。《計(jì)劃》提出“五個(gè)一批”方略，將地塊、項(xiàng)目、時(shí)間全部指標(biāo)化以確保完成。
例如2019年6月5日，西湖區(qū)人民政府辦公室發(fā)布《西湖區(qū)留用地合作開發(fā)管理實(shí)施意見》，主推統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理的“三統(tǒng)一”開發(fā)模式，由合作方西湖投資集團(tuán)等負(fù)責(zé)留用地的開發(fā)建設(shè)，實(shí)行統(tǒng)一管理、嚴(yán)格把控，保障項(xiàng)目順利完成。如2020年6月28日，蔣村首個(gè)“三統(tǒng)一”留用地項(xiàng)目“西溪商務(wù)人文生活客廳”開工，項(xiàng)目以“站點(diǎn)文化+品質(zhì)辦公+特色商業(yè)”為核心，打造城西未來(lái)新中心。西湖區(qū)其他的留用地項(xiàng)目，如五幸銀座和春樹云筑項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)公寓已預(yù)售，五幸金座已全部主體結(jié)頂。
而“因區(qū)制宜”的典型則是杭州余杭區(qū)，相比而言，余杭區(qū)區(qū)位更偏僻、村落更散布、發(fā)展更不均衡、留用地利用難度更高。在2012年余杭區(qū)就出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我區(qū)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織留用地管理的實(shí)施意見》，除了原先的合作開發(fā)、自主開發(fā)與貨幣化安置三種留地模式外，還創(chuàng)新性地提出“房產(chǎn)折額度”和“額度換房產(chǎn)”兩種開發(fā)模式，形成具有余杭特色的留用地管理制度。
“房產(chǎn)折額度”是指有留用地指標(biāo)但缺地缺資金的村，以市場(chǎng)價(jià)算出開發(fā)留用地的畝均土地出讓收益，隨后用鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)所有的非住宅用房去交換等價(jià)的留用地指標(biāo)，即村民用留用地指標(biāo)去交換等額度的非住宅用房。但是這個(gè)政策效果不明顯被棄用。
“額度換房產(chǎn)”，是指村集體不再直接開發(fā)或招商引資合作，而是與以鎮(zhèn)街為單位的開發(fā)區(qū)管委會(huì)統(tǒng)一談判，由管委會(huì)提供房產(chǎn)并通過(guò)“返租房產(chǎn)，收益按比返還村集體”使村集體直接享受開發(fā)后的增值收益。
“額度換房產(chǎn)”可將留用地額度直接轉(zhuǎn)化成房產(chǎn)。操作過(guò)程中，大部分開發(fā)項(xiàng)目都由政府牽頭，國(guó)有開發(fā)公司組織開發(fā)，由各個(gè)平臺(tái)運(yùn)作。村集體基本不需出資金，也不需要參與到土地開發(fā)建設(shè)的過(guò)程中，而是由專業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)公司代為開發(fā)。政府既不提供土地也不提供現(xiàn)金，就可以通過(guò)平臺(tái)返租的方式，滿足在重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域開展項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的新增建設(shè)用地需求，實(shí)現(xiàn)“財(cái)政一毛不拔、事業(yè)興旺發(fā)達(dá)”。
“額度換房產(chǎn)”特別適用于政府用地需求大、直接開發(fā)成本高、村集體數(shù)量多的新城建設(shè)，例如未來(lái)科技城就是“額度換房產(chǎn)”運(yùn)行的代表作。杭州未來(lái)科技城是中共中央組織部、國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)確定的全國(guó)四個(gè)未來(lái)科技城之一，但是科技城建設(shè)之初，該板塊還存在大量規(guī)模小、位置散、產(chǎn)業(yè)層次低、效益差的村級(jí)留用地。但正是“額度換房產(chǎn)”的征地制度創(chuàng)新，有效結(jié)合了未來(lái)科技城的發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢(shì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體的協(xié)同發(fā)展。
例如2013年11月，經(jīng)過(guò)倉(cāng)前街道與未來(lái)科技城管理委員會(huì)的多輪協(xié)商談判，倉(cāng)前街道代表葛巷村、朱廟村、宋家山村、靈源村、高橋村和永樂(lè)村六村，與未來(lái)科技城達(dá)成一致意見并簽署協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，六村分別拿出各自村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)留用地指標(biāo)總共175畝，用于置換杭州未來(lái)科技城管理委員會(huì)科創(chuàng)一期、二期商業(yè)辦公地產(chǎn)，其中地上面積82517平米、地下面積28802平米。地產(chǎn)出讓后，再以租賃形式返租給杭州未來(lái)科技城管理委員會(huì)，統(tǒng)籌招商安置科創(chuàng)孵化項(xiàng)目和企業(yè)。返租價(jià)格為地上面積每年360元/平米、地下面積按車位每年1200元/個(gè)，租賃價(jià)格每?jī)赡戥h(huán)比遞增5%。參與指標(biāo)置換的6個(gè)村每年可以收到租金約3000萬(wàn)元，其中最多的村子有1100萬(wàn)元，最少的也有200余萬(wàn)元。“額度換房產(chǎn)”帶來(lái)的持續(xù)性的財(cái)產(chǎn)性收入比起一次性的征地安置補(bǔ)償更加“粗水長(zhǎng)流”,這也成為發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)最可行、最有效、最快捷的途徑。
隨著“額度換房產(chǎn)”在未來(lái)科技城的大力推廣，針對(duì)政策推行伴隨的責(zé)任主體不明確、置換面積標(biāo)準(zhǔn)不平衡、已開發(fā)利用的留用地項(xiàng)目閑置等問(wèn)題，余杭區(qū)不斷深化政策的細(xì)節(jié)，與時(shí)俱進(jìn)、精細(xì)調(diào)控。
2018年8月，余杭區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我區(qū)村級(jí)留用地管理工作的實(shí)施意見》，原則上要求重點(diǎn)開發(fā)區(qū)（未來(lái)科技城、臨平新城、錢江開發(fā)區(qū)、良渚新城、崇賢街道、塘棲鎮(zhèn)、瓶窯鎮(zhèn)）一律采用“額度換房產(chǎn)”，否則需要“規(guī)劃預(yù)留有留用地空間且自有資金達(dá)到項(xiàng)目總預(yù)算70%以上”才能自主開發(fā)。
2020年3月17日，區(qū)政府又發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范我區(qū)村級(jí)留用地管理工作的實(shí)施意見》，新增額度貨幣化回購(gòu)模式。這是針對(duì)尚未落實(shí)的留用地額度，經(jīng)村社集體決策后，可由做地主體按照標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估計(jì)算并與村社協(xié)商同意后，通過(guò)貨幣進(jìn)行回購(gòu)。回購(gòu)資金可用于購(gòu)買區(qū)內(nèi)非住宅房產(chǎn)，或投入本村社使用剩余留用地額度開發(fā)的村級(jí)留用地項(xiàng)目。同時(shí)降低村集體自行開發(fā)所需的資金比例，自有資金占比的門檻從項(xiàng)目總預(yù)算的70%降至50%。
從黃龍到未來(lái)科技城，從留用地1.0到3.0，杭州留用地政策的提高了土地一級(jí)市場(chǎng)活力，激活了集體自主開發(fā)的創(chuàng)造力，構(gòu)建了村民和政府共享共贏的“級(jí)差地租”收益分配機(jī)制，是杭州率先解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，走好以人為本、共同富裕之路的具體實(shí)踐。
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以土改持續(xù)創(chuàng)新打造重要窗口
土地制度改革關(guān)系重大，牽一發(fā)而動(dòng)全身，本文僅以杭州的村級(jí)留用地政策發(fā)展為小切入口，意圖揭示“取之于民用之于民”的土地政策對(duì)于城市可持續(xù)發(fā)展實(shí)乃“立市之基”。關(guān)于全省就土地制度改革創(chuàng)新如何保持先進(jìn)、走在前列，杭州留用地的政策變遷帶給我們豐富的思考，為打造“重要窗口”提供珍貴的實(shí)例經(jīng)驗(yàn)。
1.特殊性——充分考慮地域差異
雖然本文中所寫的留用地似乎是一種穩(wěn)賺不賠的固定資產(chǎn)，“額度換房產(chǎn)”更是穩(wěn)中求勝的良策。但縱觀全省，每個(gè)村鎮(zhèn)的區(qū)位、能級(jí)、形態(tài)、產(chǎn)業(yè)、人口、民風(fēng)、訴求差異甚大，哪怕是在大環(huán)境更相似浙江域內(nèi)，各地都必須有針對(duì)性的土地政策調(diào)整，例如嘉興的“兩分兩換”和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，義烏的“三大激勵(lì)”，溫州的農(nóng)房抵押，慈溪的宅基地?fù)Q公寓，寧波鄞州的農(nóng)民集中居住區(qū)，樂(lè)清取消留用地改為“12%+10”征地新政等等。
而浙江之所以能激發(fā)土改活力，與其人多地少的天然資源劣勢(shì)，尊重市場(chǎng)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)繁榮的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及公共服務(wù)型的政府角色的大環(huán)境密不可分，在其他省份未必有復(fù)制性——可見在土地政策借鑒推廣過(guò)程中不存在僵化的標(biāo)準(zhǔn)或者模板，必須充分尊重當(dāng)?shù)靥厥庑裕沤^照搬，因地制宜。
2.持續(xù)性——低負(fù)債開發(fā)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)
近日，貴州獨(dú)山縣負(fù)債400億的新聞引發(fā)社會(huì)熱議，可見超高強(qiáng)度投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，卻不顧性價(jià)比、費(fèi)效比、投入產(chǎn)出比的情況屢見不鮮。此類“大征大建”模式，其內(nèi)生性的存在投入成本和經(jīng)濟(jì)效益不匹配的矛盾，還貸機(jī)制短期不成立，不僅沒(méi)有形成可持續(xù)的“用之于民”轉(zhuǎn)化通道，還在遠(yuǎn)期造成債務(wù)償還壓力和運(yùn)營(yíng)成本平衡壓力，從而積累、推高地方財(cái)政負(fù)債。
杭州學(xué)派認(rèn)為，征地之后建設(shè)用地的開發(fā)應(yīng)遵循“XOD模式”的發(fā)展理念，即對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市土地進(jìn)行一體化開發(fā)和利用，形成土地融資和城市基礎(chǔ)設(shè)施投資之間自我強(qiáng)化的正反饋關(guān)系，通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入帶動(dòng)土地的增值，通過(guò)土地的增值反哺城市的發(fā)展，才能有效破解新型城鎮(zhèn)化“錢從哪里來(lái)和去、地從哪里來(lái)和去、人從哪里來(lái)和去、手續(xù)怎么辦”等四大難題，才能確?；A(chǔ)設(shè)施前期投入負(fù)債的償還路徑，而不是局限于把重?fù)?dān)全盤交給財(cái)政托底。
新世紀(jì)以來(lái)，杭州實(shí)施的西湖綜保工程、西溪綜保工程、運(yùn)河綜保工程、錢江新城、城東新城、奧體博覽城等一系列重大項(xiàng)目，都彰顯了“XOD模式”的發(fā)展理念，非但沒(méi)有給財(cái)政帶來(lái)負(fù)擔(dān)，充分實(shí)現(xiàn)“取之于民用之于民、用之于民取之于民”，做到“財(cái)政一毛不拔、事業(yè)興旺發(fā)達(dá)”，推進(jìn)城市又好又快的發(fā)展。
3.統(tǒng)籌性——“四改聯(lián)動(dòng)”確?！叭笮б妗?/strong>
留用地制度僅僅是征地制度改革的一類，征地制度改革同樣也只是土地制度改革的一個(gè)模塊，在制度研究和政策推行階段應(yīng)具備高起點(diǎn)、統(tǒng)籌化的視野，要從農(nóng)地征收制度的改革、土地儲(chǔ)備制度的改革、土地招拍掛制度的改革和土地出讓金使用制度的改革——以“四改聯(lián)動(dòng)”的格局和高度，實(shí)現(xiàn)優(yōu)地優(yōu)用，確保經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)“三大效益”的最大化。
要推進(jìn)農(nóng)地征收制度改革，深化村級(jí)留用地政策和拆遷安置房轉(zhuǎn)商品房制度，繼續(xù)完善征地補(bǔ)償制度；實(shí)行“國(guó)有存量土地收儲(chǔ)”和“集體土地收儲(chǔ)”相結(jié)合的土地儲(chǔ)備方式，以“政府做地、企業(yè)做房”推進(jìn)土地儲(chǔ)備制度改革；推行“熟地出讓”、“先招后供”的土地招拍掛方式，推進(jìn)土地招拍掛制度改革；堅(jiān)持“取之于民、用之于民”的理念，擴(kuò)大土地出讓金使用范圍，拓展到失地農(nóng)民社會(huì)保障、城市管理、公共交通建設(shè)、醫(yī)院學(xué)校建設(shè)、城鄉(xiāng)環(huán)境治理等方面，以“同城同待遇”為目標(biāo)推進(jìn)土地出讓金使用制度改革。
4.窗口性——走在持續(xù)創(chuàng)新前列，勇立新《土地法》潮頭
2020年國(guó)家對(duì)于土地制度改革做出來(lái)重大調(diào)整和部署。
1月1日，最新的《中華人民共和國(guó)土地管理法》執(zhí)行，在土地征收方面縮小征地范圍、調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范征收流程；在農(nóng)村宅基地管理制度改革上充分保障村民實(shí)現(xiàn)戶有所居、一戶一宅；在集體經(jīng)營(yíng)性土地入市方面允許直接入市流轉(zhuǎn)。
3月12日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，將農(nóng)用地和永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)直接從國(guó)務(wù)院下放到省一級(jí)，并在北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶試點(diǎn)。
國(guó)家層面在土地改革上的破局，對(duì)土地征收制度優(yōu)化、宅基地放棄機(jī)制、盤活利用閑置宅基地和住宅、宅基地集約用地方法、“多規(guī)合一”改革、土地督察數(shù)字化、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記網(wǎng)格化等等課題提出了新時(shí)代的新要求。
格局決定眼界，眼界決定理念，理念決定思路，思路決定出路。90年代以來(lái)，浙江的土地制度的創(chuàng)新充分體現(xiàn)了開放性、持續(xù)性、靈活性、全面性的格局和實(shí)事求是、以人為本的理念。“風(fēng)帆正揚(yáng)，征程未已”，在當(dāng)下新《土地法》頒布的潮頭，全省應(yīng)該更進(jìn)一步、抓緊機(jī)遇、勇爭(zhēng)標(biāo)桿，在土地制度改革創(chuàng)新這個(gè)最為彰顯社會(huì)主義公有制優(yōu)越性、最關(guān)切民生民本的領(lǐng)域，增強(qiáng)“窗口”意識(shí)、立起“窗口”標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化“窗口”擔(dān)當(dāng)，努力以“浙江探索”破解“中國(guó)之問(wèn)”、以“浙江智慧”貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”！
【參考文獻(xiàn)】
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3.王國(guó)平，《推進(jìn)土地制度“四改聯(lián)動(dòng)” 做好四篇文章》研究通報(bào)，（2013）39號(hào)
4.王國(guó)平，《從“TOD模式”到“XOD模式” 推動(dòng)城市財(cái)政健康發(fā)展—在“中國(guó)城市可持續(xù)財(cái)政國(guó)際研討會(huì)”上的主題演講》，研究通報(bào)（2016）10號(hào)
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供稿：邱浩鈞
審核：蔡 峻