隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了新變化。特別是伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口外出打工，有的舉家進(jìn)城，有些常年在外面打工，導(dǎo)致農(nóng)村現(xiàn)在有不少地區(qū)出現(xiàn)了“空心化”。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村至少有7000萬(wàn)套閑置房屋，農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置地面積達(dá)3000萬(wàn)畝左右，一些地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)房空置率超過(guò)35%。閑置農(nóng)房成了“沉睡”的資源，既造成農(nóng)民資產(chǎn)浪費(fèi)，也給鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村人居環(huán)境整治等帶來(lái)新挑戰(zhàn)。盤(pán)活利用閑置農(nóng)房，讓土地利用效率得以提升, 讓農(nóng)村房屋的價(jià)值得以顯現(xiàn)，讓富余的勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就業(yè), 從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村興旺，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)有效抓手。
2018年中央一號(hào)文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》提出，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置房屋。2020年4月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》提出，要充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制盤(pán)活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤(pán)活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度。相關(guān)政策的持續(xù)跟進(jìn)，為盤(pán)活利用好閑置農(nóng)房提供了制度支撐。近年來(lái)，社會(huì)資本對(duì)投資農(nóng)宅進(jìn)行開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)具有較高熱情，這為盤(pán)活利用閑置農(nóng)房打下了良好的基礎(chǔ)條件。
01
盤(pán)活利用閑置農(nóng)房面臨的挑戰(zhàn)
農(nóng)房確權(quán)難度大。從蕭山區(qū)進(jìn)化鎮(zhèn)的調(diào)研看，許多農(nóng)房建設(shè)年代久遠(yuǎn)，因種種歷史原因，房屋存在權(quán)屬爭(zhēng)議。部分農(nóng)民物權(quán)意識(shí)淡薄，對(duì)“產(chǎn)權(quán)證”價(jià)值和作用認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)確權(quán)認(rèn)證工作態(tài)度不積極，主動(dòng)申請(qǐng)意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)房（宅基地）確權(quán)率低，為流轉(zhuǎn)、盤(pán)活利用埋下了隱患。
農(nóng)戶(hù)意愿不高。閑置農(nóng)房盤(pán)活多以租賃形式，總體溢價(jià)不高，部分村民認(rèn)為流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)，考慮到通貨膨脹等因素，后期僅僅從租金上取得的收益太小，但第三方一般不太傾向讓村民入股。工商資本在投資閑置農(nóng)房的合作洽談中，存在著投資商租賃意向價(jià)格與個(gè)別村民租賃期望價(jià)格差距較大的矛盾。許多農(nóng)戶(hù)對(duì)把閑置農(nóng)房交給企業(yè)用于經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)利用心存顧慮，信心不足，擔(dān)心后續(xù)沒(méi)有保障。
政策配套不足。在產(chǎn)權(quán)辦理、產(chǎn)業(yè)扶持、抵押融資、資產(chǎn)處置等方面政策支持不夠。以工商登記辦理為例，社會(huì)資本出資、農(nóng)民以地入股以房聯(lián)營(yíng)共同成立企業(yè)，需要辦理工商注冊(cè)時(shí)，工商部門(mén)注冊(cè)辦理的前提是能實(shí)行資產(chǎn)處置，而目前農(nóng)村入股聯(lián)營(yíng)資產(chǎn)多難以有效處置，達(dá)不到工商登記要求，導(dǎo)致企業(yè)推進(jìn)困難。
項(xiàng)目開(kāi)發(fā)審批難。閑置農(nóng)房開(kāi)發(fā)利用涉及國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)建委等多部門(mén)，缺乏統(tǒng)一有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。許多村民反映，目前閑置房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要用于發(fā)展民宿，但因土地不能轉(zhuǎn)性，用農(nóng)宅開(kāi)民宿無(wú)法辦理相關(guān)證照。工商登記沒(méi)有登記類(lèi)別，既不是旅館也不是餐飲，難以獲得許可證。同時(shí)，鄉(xiāng)村民宅建筑多為自建房，九成以上的農(nóng)村房屋建于上世紀(jì)，房屋的建筑安全難以核準(zhǔn)。此外，農(nóng)村房屋通常不具備商業(yè)接待設(shè)施所需的消防設(shè)施和消防條件，在消防審核中遇到很大困難。
發(fā)展定位同質(zhì)化。盤(pán)活利用閑置農(nóng)房缺乏頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，更缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。目前盤(pán)活的房屋大多用于發(fā)展民宿，風(fēng)格樣式和發(fā)展定位雷同，存在同質(zhì)化問(wèn)題，市場(chǎng)定位及產(chǎn)品層次低端，特色不明顯，缺乏故事性，遺失鄉(xiāng)村性，難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。
02
盤(pán)活利用閑置農(nóng)房的思路
堅(jiān)持尊重意愿。農(nóng)房是農(nóng)民主要財(cái)產(chǎn)，愿不愿改造、怎么改造，應(yīng)該讓農(nóng)民自己說(shuō)了算，政府要分類(lèi)解決好農(nóng)民的多元需求。既要集約、節(jié)約用地，又要更好提供公共服務(wù)，提高農(nóng)民生活質(zhì)量。比如在改建農(nóng)房方面，不少農(nóng)民擔(dān)心成本控制和市場(chǎng)認(rèn)可問(wèn)題，可通過(guò)利益聯(lián)結(jié)，將閑置民房委托交給專(zhuān)業(yè)平臺(tái)打造，成本降下去、品質(zhì)提起來(lái)，讓農(nóng)房重新煥發(fā)生機(jī)。
堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃。既要避免無(wú)序發(fā)展，又要避免走先發(fā)展后治理的老路，挫傷農(nóng)民和社會(huì)資本的積極性。應(yīng)根據(jù)空置農(nóng)房的不同區(qū)位、地段、設(shè)施條件等情況，科學(xué)論證、統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。盤(pán)活利用農(nóng)民閑置房屋應(yīng)在農(nóng)民合法宅基地房屋上進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)在規(guī)劃保留保護(hù)的村莊內(nèi)開(kāi)展，房屋應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、處于閑置狀態(tài)和可安全使用等要求，并經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)可。
堅(jiān)持改革創(chuàng)新。我國(guó)的農(nóng)村承包地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，這個(gè)路子也可以借鑒引用到宅基地以及閑置房的使用上。就是在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地的使用權(quán)。“放活”額重點(diǎn)在三方面：一是在利用主體上予以放活。要允許農(nóng)民自身、農(nóng)宅合作社、市場(chǎng)主體、政府等多主體共同參與閑置農(nóng)房開(kāi)發(fā)利用，在利用主體確定上，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)具有使用優(yōu)先權(quán)。二是在流轉(zhuǎn)方式上予以放活。要允許以土地征收、租賃、互換、入股聯(lián)營(yíng)等多種方式實(shí)現(xiàn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以出租、合作、合資等方式盤(pán)活資源。三是在流轉(zhuǎn)用途上予以放活。要在杜絕用于小產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)，修建別墅大院和私人會(huì)館前提下，允許適度轉(zhuǎn)變用途，用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。
03
從進(jìn)化鎮(zhèn)看鄉(xiāng)村閑置資產(chǎn)價(jià)值的再發(fā)現(xiàn)
在鄉(xiāng)村振興的今天，要對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值和如何激活鄉(xiāng)村資源價(jià)值有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)。在城鎮(zhèn)化浪潮下，村莊空心化、房屋空置化、人口老齡化是必然的趨勢(shì)。鄉(xiāng)村閑置資產(chǎn)的盤(pán)活利用，只有在堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念下，利用好數(shù)字化手段，彰顯好文化獨(dú)特性，才能激活價(jià)值、煥發(fā)活力。
以城鄉(xiāng)融合理念為引領(lǐng)。閑置農(nóng)房的需求端在城市，最終產(chǎn)品要指向創(chuàng)客和游客。要堅(jiān)持城市群主體形態(tài)的理念，隨著逆城市化的興起，最有可能盤(pán)活利用的閑置農(nóng)房，一定是位于大城市郊區(qū)或周邊地區(qū)，又有著便利交通條件的鄉(xiāng)村。閑置農(nóng)房的盤(pán)活利用，始終要抓住城市這一需求端，以城鄉(xiāng)融合理念為引領(lǐng)，這也是落實(shí)“人從哪里來(lái)、錢(qián)從哪里來(lái)”的關(guān)鍵。
利用互聯(lián)網(wǎng)手段。閑置的農(nóng)房、農(nóng)地資源有了，怎樣讓更多的城里人指導(dǎo)，在“沉睡的農(nóng)房”與城市人的田園夢(mèng)之間架設(shè)一座橋梁？利用互聯(lián)網(wǎng)手段至關(guān)重要。在城市房地產(chǎn)進(jìn)入租賃時(shí)代的今天，要推動(dòng)城郊租賃的“互聯(lián)網(wǎng)+”，利用數(shù)字化技術(shù)手段，打造農(nóng)房交易服務(wù)的互聯(lián)網(wǎng)綜合服務(wù)平臺(tái)，可以精準(zhǔn)匹配需求，有效推動(dòng)閑置農(nóng)房的轉(zhuǎn)化利用。
融合獨(dú)特文化元素。與周邊地區(qū)相比，進(jìn)化鎮(zhèn)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的優(yōu)勢(shì)和特色是江南水鄉(xiāng)文化。因此，進(jìn)化鎮(zhèn)盤(pán)活利用閑置農(nóng)房，需要推行差異化競(jìng)爭(zhēng)和品牌策略，注重促進(jìn)本地文化和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)與民宿的融合，發(fā)展集觀賞性、娛樂(lè)性、體驗(yàn)性為一體的民宿綜合體驗(yàn)產(chǎn)品，塑造鄉(xiāng)村整體產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)土文化的激活和鄉(xiāng)村活力的再生。
【參考文獻(xiàn)】
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本文系2019年浙江大學(xué)“休閑與鄉(xiāng)村振興”專(zhuān)項(xiàng)課題媒體宣傳成果。
供稿、審核：接棟正