“中國的城市化和以美國為首的新技術(shù)革命，是影響21世紀人類進程的兩大關(guān)鍵性因素?！?/span>
——諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、美國經(jīng)濟學家斯蒂格利茨
近年來，隨著房價高企、交通擁堵、產(chǎn)業(yè)缺地等大城市病日益嚴重，同時中國經(jīng)濟由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，北京、上海、杭州一二線城市都紛紛把建設新城作為城市發(fā)展的重要戰(zhàn)略，掀起了一場新城建設的熱潮，以培育現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，打造新的城市增長點，最終實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和城市有機更新。
不過新城開發(fā)繞不開“四大難題”：錢從哪里來和去、地從哪里來和去、人從哪里來和去、手續(xù)怎么辦，其中“錢從哪里來”又是重中之重，難中之難，甚至是新城建設能否持續(xù)進行，不會成為爛尾工程的關(guān)鍵。
01
新城開發(fā)模式和資金來源
城市建設是一個系統(tǒng)性工程，囊括規(guī)劃、開發(fā)、建設、運營、管理等諸多方面，需要政府、企業(yè)等多方主體的參與?？v觀世界，新城開發(fā)模式主要有三種：政府主導、市場主導和政府-市場協(xié)作三種模式。
在我國，由于土地都是國有或集體所有，所以新城開發(fā)都是在政府主導下進行，政府進行統(tǒng)一規(guī)劃和基礎(chǔ)建設，資金來源主要是政府的自有資金和借貸。在計劃經(jīng)濟時代，政府是城市建設的唯一主體，基建都是由政府主導，全部依靠政府的財政投入。這種模式開發(fā)進程緩慢、政府財政負擔嚴重且缺乏經(jīng)濟回報。在市場經(jīng)濟時代，地方政府借助城投公司、城建公司等地方融資平臺，從單一財政投入的模式進入多元的融資模式時代，融資方式多達十幾種，包括銀團貸款、信托、城投債、上市、基礎(chǔ)設施產(chǎn)業(yè)投資基金等等。
在實行土地私有制的其他國家，由于私人或公司可以獲得土地的所有權(quán)，因此市場主導的新城開發(fā)具備了物質(zhì)基礎(chǔ)。此種模式典型代表有美國硅谷、美國爾灣生態(tài)新城和英國劍橋城等。以美國爾灣為例，1959年爾灣公司捐贈1000英畝土地作為加州大學的校區(qū)，隨后圍繞加州大學開發(fā)建設新城，最終在1971年形成今日的爾灣市。
在我國，雖然政府掌握土地和規(guī)劃權(quán)力，但是缺乏新城建設資金，特別是大多地方政府都缺乏開發(fā)運營經(jīng)驗和相關(guān)人才，因此，政府-市場協(xié)作模式應運而生，典型代表是華夏幸福大力倡導的新城開發(fā)PPP模式（Public-Private Partnership），比如固安產(chǎn)業(yè)新城。政府-市場協(xié)作模式常見的運作模式是政府以土地或部分財政資金入股，和企業(yè)成立類似于新城建設開發(fā)公司的專門項目公司。
02
存在的問題
“城市興則天下興”，以上三種新城開發(fā)模式各有優(yōu)勢，對于推進新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化起到了巨大的積極作用，不過也普遍面臨著土地利用低效、開發(fā)資金匱乏、債務負擔沉重等問題。
政府主導模式優(yōu)點在于政府統(tǒng)一規(guī)劃、快速推進基建，公共設施和短期無法盈利的項目在新城初期即啟動建設，特別是對于定位產(chǎn)城融合的新城，能夠保證后期引入的企業(yè)符合政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，有利于形成產(chǎn)業(yè)集群，比較能夠?qū)崿F(xiàn)政府新城建設意圖。缺點是市場化運作不足，政府有研判失誤的風險，且后期運營成本高，債務負擔非常重。
特別是在財務方面，融資平臺一般以地方政府的財政收入作為融資的擔保，或者需要政府向融資平臺注入國有資產(chǎn)或者賦予特許經(jīng)營權(quán)，以增強其信用，且相關(guān)債務最后利用項目自身的收益或地方政府的補貼償還。一旦開發(fā)遇到經(jīng)營風險，屬地政府往往陷入債務危機，新城淪為“鬼城”。
市場主導模式優(yōu)點在于治理結(jié)構(gòu)精簡，產(chǎn)業(yè)政策靈活，管理效率更高，投入產(chǎn)出的性價比更優(yōu)化。不足是缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，且由于政府介入較少，完全依靠市場的自發(fā)力量，在產(chǎn)業(yè)運營和產(chǎn)業(yè)資源方面先天不足。同時，開發(fā)公司為了片面追求經(jīng)濟利益，容易陷入城市空間的無序擴展，土地集約利用難以保證。
政府-市場協(xié)作模式兼有前面兩種開發(fā)模式兩者的優(yōu)點。在此種模式下，一方面可以充分發(fā)揮政府在政策、監(jiān)管等方面的作用，政府擁有產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地管理等方面的主導權(quán)，對基礎(chǔ)設施、公共服務價格等實施監(jiān)管。另一方面可以充分利用企業(yè)在產(chǎn)業(yè)招商服務、城市運營維護服務等方面的優(yōu)勢。
開發(fā)公司作為投資主體，負責新城的投資、建設、運營和服務一體化運作，關(guān)鍵是與資本做到無縫對接，有利于減輕政府財政負擔，提高公共服務的質(zhì)量和效率。不足之處是較大的政策風險。PPP的運作模式由于部分地方政府認識不清，只把PPP模式作為融資工具，眾多不規(guī)范的PPP項目成為地方隱性債務的重要來源。2019年財政部下發(fā)《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號），對PPP項目加強了監(jiān)管，片區(qū)綜合開發(fā)的PPP項目面臨較大的政策不確定性。
03
新城開發(fā)的杭州模式：以錢江新城為例
由于以上三種模式各有優(yōu)缺點，各地政府結(jié)合自身資源稟賦，都在積極探索新城建設持續(xù)健康發(fā)展的新模式，其中杭州錢江新城為全國提供了一個成功的范例，走在了前列。
錢江新城，是杭州實施“沿江開發(fā)、跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，從“西湖時代”邁向“錢塘江時代”的“橋頭堡”，從2001年啟動建設以來，錢江新城從江畔一個無人問津之地，發(fā)展為今天聚集百萬人才的創(chuàng)新之城、生態(tài)之城、和諧之城。尤為可貴的是，錢江新城的建設并未給杭州市政府帶來額外的債務負擔，究其原因，得益于錢江新城的“城市經(jīng)營者”理念和“資金自求平衡”開發(fā)模式。
作為杭州錢江新城規(guī)劃建設的決策者，原浙江省委常委、杭州市委書記，杭州城市學研究理事會理事長王國平同志在《城市學總論》一書中曾指出：“土地，是自然賦予人類最為寶貴的資源，處在其他資源無法替代的核心地位?！痹诂F(xiàn)行財稅體制下，地方與中央的財權(quán)、事權(quán)不相匹配。地方政府要在缺乏建設性財政資金的前提下實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，必須做好土地這篇文章。其實，所謂的“土地財政”并非洪水猛獸，只有不加節(jié)制、寅吃牟糧才是問題的根源。通過出讓經(jīng)營性用地獲得資金很長一段時間仍然是地方政府收入的重要來源，關(guān)鍵是政府要有經(jīng)營土地的理念，把自己當成“城市經(jīng)營者”，處理好三方面關(guān)系：
第一，“地從哪里來”。錢江新城的做法是“緊湊型城市+節(jié)約集約用地”，目標是向既有規(guī)劃要空間、要土地。緊湊型城市就是改變過去城市“攤大餅”的做法，改為“蒸小籠”，具體抓手是“一調(diào)兩寬兩嚴”和集約節(jié)約用地原則?！耙徽{(diào)”是指在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的大框下，合理調(diào)整存量土地和非農(nóng)用土地的規(guī)劃功能和指標?！皟蓪挕笔侵高m度放寬容積率和建筑高度的限制?！皟蓢馈眲t是嚴控建筑密度和嚴保綠化率。
第二，“地到哪里去”。錢江新城的做法是廣泛應用“XOD+PPP+EPC”的土地綜合開發(fā)模式。土地優(yōu)先用于建設地鐵、道路、醫(yī)院、學校、公園、劇院和市民服務中心等基礎(chǔ)設施，通過城市基礎(chǔ)設施的公共服務溢出效應，帶動周邊商業(yè)和住宅土地的升值。
第三，“土地如何變錢”。錢江新城的做法是施行“資金自求平衡”的土地收益模式。通過城市基礎(chǔ)設施的投入帶動土地的增值，通過土地的增值反哺城市的發(fā)展，最后形成土地融資和城市基礎(chǔ)設施投資之間自我強化的正反饋關(guān)系。具體可以分為三個層面：
一是政府主導。杭州市錢江新城建設管理委員會（指揮部）是杭州市直屬機構(gòu)，根據(jù)2003年出臺的《關(guān)于加快錢江新城建設的若干意見》，錢江新城管委會依法承擔“自行借貸、自行建設、自行出讓、自行還貸”的職能。換言之，錢江新城規(guī)劃范圍內(nèi)的土地，都由新城管委會統(tǒng)一征用、統(tǒng)一管理、嚴格依法出讓。
二是收益返還。錢江新城的土地出讓嚴格控制行政劃撥，原則上不采用協(xié)議出讓，絕大多數(shù)是采用市場化的招拍掛方式，保證土地出讓收益的最大化。更重要的是，所有土地出讓資金全部返還新城管委會，全部用于新城的開發(fā)建設。此外，錢江新城范圍內(nèi)規(guī)費部分也全部劃歸新城所有，杭州市、區(qū)各部門不再在錢江新城范圍內(nèi)收取任何規(guī)費，以進一步充實錢江新城管委會的資金來源。
第三，增值反哺。錢江新城采取“貸款做地、以地貸款、供地還貸”的三步走戰(zhàn)略，通過貸款平整土地，把“生地”變“熟地”，然后以地再貸款用于基礎(chǔ)設施建設，實現(xiàn)土地增值后再以土地出讓金償還貸款。土地出讓金增值收益歸公有，既可以通過建設公益性項目讓市民共享城市發(fā)展的紅利，也可以變?yōu)檎猩痰膬?yōu)惠條件，培育產(chǎn)業(yè)項目，實現(xiàn)“土地變錢、錢變項目”兩級跳。
【參考文獻】
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2.王國平.破解中國城鎮(zhèn)化建設“錢從哪里來”難題的新思路.（“2017中國PPP投資創(chuàng)新論壇”上的主旨演講）
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6.吳瀛棟. 錢江新城建設的經(jīng)驗和啟示. 發(fā)表于2017.4.17，網(wǎng)址https://www.meipian.cn/hjl25l9?from=groupmessage
供稿：徐 俊
審改：李明超