傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生領(lǐng)域以預(yù)防傳染病為主要內(nèi)容，公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理也主要由衛(wèi)生部門唱獨(dú)角戲。隨著社會(huì)進(jìn)步，公共衛(wèi)生安全的范圍變得越來(lái)越廣泛，因空氣、水源、噪聲、化學(xué)污染等環(huán)境危害引發(fā)的健康問題，也正上升為公共衛(wèi)生問題。社區(qū)是社會(huì)的細(xì)胞，是社會(huì)治理的基本單元，社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安離不開社區(qū)的有效治理和服務(wù)。從社區(qū)的視角關(guān)注民眾公共安全意識(shí)和安全防范能力已經(jīng)成為公共安全管理領(lǐng)域的共識(shí)。
2020年春節(jié)，突如其來(lái)的“新冠病毒”疫情考驗(yàn)了城市突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急系統(tǒng)的承載力，但也暴露出一些管理上的不足。社區(qū)作為城市基層治理和疫情防控工作的最前沿，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的處置能力上有待進(jìn)一步提升。
01
突發(fā)公共衛(wèi)生事件的社區(qū)處置現(xiàn)狀
我國(guó)的突發(fā)公共事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè)起步較晚，進(jìn)入21世紀(jì)，2003年非典之后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置開始被列入各級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案之中。從杭州實(shí)踐來(lái)看，2003年的SARS時(shí)期浙江省已初步建立起應(yīng)急體系,浙江省政府建立了公共衛(wèi)生聯(lián)席會(huì)議制度。2005年浙江省出臺(tái)《突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》。2006 年杭州市政府印發(fā)《杭州市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，按照“橫向到邊，縱向到底”的目標(biāo)，各級(jí)各部門編制各類應(yīng)急預(yù)案和行動(dòng)方案。2008年，杭州市本級(jí)和各區(qū)縣（市）制定下發(fā)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，完善單病種預(yù)案，各區(qū)、縣（市）全部建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)調(diào)小組，建立包括疾病控制、衛(wèi)生監(jiān)督和醫(yī)療救治在內(nèi)的常備應(yīng)急隊(duì)伍。2018年，杭州市政府印發(fā)《杭州市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案的通知》，進(jìn)一步明確“基層社區(qū)和公眾是突發(fā)事件應(yīng)急管理的社會(huì)基礎(chǔ)，應(yīng)積極發(fā)揮其安全隱患排查與消除和突發(fā)事件先期處置、信息報(bào)告、自救互援等作用。”
社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)現(xiàn)、報(bào)告的前沿陣地，是疾病預(yù)防和救治的重要力量。作為全國(guó)開展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)較早的城市之一，2018年杭州就已經(jīng)有197家社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，承擔(dān)了預(yù)防服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、保健服務(wù)以及健康教育等職能。其中預(yù)防服務(wù)就包括了突發(fā)事件的預(yù)防，主要指隱藏在“健康人群”內(nèi)的，且能突發(fā)嚴(yán)重衛(wèi)生問題的監(jiān)測(cè)預(yù)防。
02
社區(qū)應(yīng)急防控能力存在的問題及原因分析
1.社區(qū)衛(wèi)生應(yīng)急服務(wù)區(qū)域不平衡，應(yīng)急機(jī)制待完善。社區(qū)中心是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)中的重要環(huán)節(jié)，各部門職能明確，協(xié)調(diào)溝通順暢，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件有效處置的基礎(chǔ)。從這次疫情防控實(shí)踐來(lái)看，湖北各縣市、區(qū)域?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)應(yīng)急處置工作的經(jīng)驗(yàn)不足，部門與地區(qū)條塊之間的銜接與配合還需磨合，同時(shí)，各社區(qū)中心應(yīng)急物資儲(chǔ)備種類及數(shù)量參差不齊，缺乏統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)和要求，導(dǎo)致一方面某些必備應(yīng)急物資配備不足，另一方面部分應(yīng)急物資嚴(yán)重浪費(fèi)。對(duì)于諸多物業(yè)管理缺位的老舊小區(qū)，其長(zhǎng)期處于失管、脫管或“準(zhǔn)物業(yè)”的被動(dòng)狀態(tài)，在疫情來(lái)臨的特殊時(shí)期就很可能成為暴露在隱形危急中的脆弱地區(qū)。突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與日常應(yīng)急管理存在脫節(jié)現(xiàn)象，應(yīng)急管理能力有待提高、經(jīng)驗(yàn)尚需積累，亟需建立規(guī)范、協(xié)調(diào)、有序的長(zhǎng)效機(jī)制。
2.社區(qū)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)滯后，信息交通有待暢通。隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各類突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)隱患增加，但部分區(qū)域監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的布點(diǎn)密度不夠，監(jiān)測(cè)手段相對(duì)落后，特別是城鄉(xiāng)區(qū)域、新老社區(qū)差異較大，導(dǎo)致潛藏風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)摸排底數(shù)不清，綜合預(yù)警和科學(xué)決策尚待加強(qiáng)。以新冠疫情防控為例， 部分城區(qū)部分區(qū)域流動(dòng)人口數(shù)據(jù)滯后，無(wú)統(tǒng)一社區(qū)管理，同時(shí)各部門技術(shù)數(shù)據(jù)、管理標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，難以實(shí)現(xiàn)信息共享，指揮協(xié)調(diào)不暢。
3.應(yīng)急預(yù)案知曉度不高，社區(qū)衛(wèi)生人員隊(duì)伍有待加強(qiáng)。從1月10日武漢正式將此前“不明病毒肺炎患者”確診為“新型冠狀病毒病例”，到1月30日西藏確診首例新冠病毒患者，該病毒花了20天時(shí)間擴(kuò)散到了全中國(guó)。湖北省對(duì)潛在公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估不足，應(yīng)急預(yù)案滯后。同時(shí)疫情中的社區(qū)應(yīng)急處置也反映了缺乏總體復(fù)合型、高素質(zhì)的衛(wèi)生應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍，相關(guān)人員對(duì)應(yīng)急預(yù)案知曉度不高，警覺、識(shí)別、責(zé)任和報(bào)告意識(shí)不足，缺乏應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)專業(yè)人才和處理技能不足。且各社區(qū)中心制訂的各類應(yīng)急預(yù)案，多數(shù)為上級(jí)下發(fā)，不符合當(dāng)?shù)貙?shí)情，當(dāng)遇到突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，難以從容應(yīng)對(duì)。
4.公眾應(yīng)急能力不足，社會(huì)參與度不夠。公眾應(yīng)急是突發(fā)事件應(yīng)急處置的重要因素，對(duì)降低事件后果的嚴(yán)重度起到關(guān)鍵作用。從這次疫情可以看到，公眾對(duì)突發(fā)公共事件及其健康危害知曉率不高，對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急措施了解也十分有限，缺乏應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的自救互救能力。這一方面和政府開展的應(yīng)急宣傳教育培訓(xùn)不足有關(guān)，也和主觀上存在的僥幸心理以及淡薄的危機(jī)意識(shí)相關(guān)。同時(shí)，社會(huì)應(yīng)急文化缺失，無(wú)視安全法規(guī)的情況隨處可見，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件將給應(yīng)急救援工作造成極大困難。
03
提升突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急能力
1.健全應(yīng)急管理制度，完善社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系。應(yīng)明確應(yīng)急管理部門職責(zé)與權(quán)力，建立區(qū)域內(nèi)衛(wèi)生應(yīng)急相關(guān)聯(lián)絡(luò)單位制度，定期溝通，分享交流。同時(shí)建立一體化衛(wèi)生應(yīng)急組織體系、管理制度、日常管理、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和事后評(píng)估等工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)。應(yīng)急預(yù)案是充分體現(xiàn)“打有準(zhǔn)備仗”的重要標(biāo)志，是應(yīng)急準(zhǔn)備和管理的基礎(chǔ)。完善社區(qū)應(yīng)急預(yù)案體系，除了收錄上級(jí)各項(xiàng)應(yīng)急處置預(yù)案及專項(xiàng)處置預(yù)案，社區(qū)應(yīng)根據(jù)轄區(qū)自身情況，制定符合轄區(qū)處置要求的應(yīng)急預(yù)案或流程。并通過(guò)情景模擬演練或拉練，不斷修正，提升預(yù)案的針對(duì)性和可操作性。
2.加強(qiáng)區(qū)域衛(wèi)生協(xié)管平臺(tái)建設(shè)，完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備。集成現(xiàn)有的衛(wèi)生信息系統(tǒng)，消除衛(wèi)生信息孤島，實(shí)現(xiàn)信息共享與交換。建立區(qū)域公共衛(wèi)生協(xié)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)與衛(wèi)生應(yīng)急指揮決策系統(tǒng)互聯(lián)互通和協(xié)調(diào)管理，形成體系完整、結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理信息指揮協(xié)調(diào)體系，提高綜合應(yīng)急指揮能力。社區(qū)中心應(yīng)依據(jù)各轄區(qū)人口和應(yīng)急情況趨勢(shì)分析，制訂相應(yīng)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備目錄和儲(chǔ)備計(jì)劃，并做好出入庫(kù)登記和維護(hù)。完善衛(wèi)生應(yīng)急物資儲(chǔ)備機(jī)制，健全區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)物資儲(chǔ)備體系，建立消毒藥品等大宗物資“企業(yè)貯備調(diào)用機(jī)制”，提升全區(qū)應(yīng)急物資利用率。
3.加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，完善規(guī)范培訓(xùn)機(jī)制。研究表明，醫(yī)務(wù)工作者衛(wèi)生應(yīng)急能力的提升最需要的是衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)。培訓(xùn)不僅能幫助社區(qū)醫(yī)護(hù)人員提高應(yīng)急的實(shí)際技能，同時(shí)還可以提升他們?cè)趹?yīng)對(duì)應(yīng)急情況時(shí)的自信。社區(qū)須每年制定衛(wèi)生應(yīng)急培訓(xùn)和演練計(jì)劃，加大培訓(xùn)和演練的頻率和頻次，并評(píng)價(jià)培訓(xùn)及演練效果。政府、社會(huì)組織、民間團(tuán)體加大在社區(qū)、商場(chǎng)、學(xué)校等各種場(chǎng)所開展對(duì)傳染病防治知識(shí)的宣傳教育, 使廣大市民知曉傳染病防治知識(shí), 做到群防群治, 有效地防范傳染病的傳播。
4.打破體制束縛，保障社會(huì)力量參與。面對(duì)疫情防控新形勢(shì),社區(qū)治理的過(guò)程中基層政府要打破原有的政府大包大攬的局面，不斷擴(kuò)展社區(qū)公共服務(wù)的寬度，大力推行社區(qū)公共衛(wèi)生政府購(gòu)買服務(wù)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的應(yīng)急處置作為基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的重要組成部分，納入社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心年度考核。鼓勵(lì)社會(huì)力量通過(guò)參與應(yīng)急救援、實(shí)施款物捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、投資基礎(chǔ)設(shè)施、提供志愿服務(wù)等方式積極參與應(yīng)急管理。采用市場(chǎng)化方式，以合同、付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)等形式開展應(yīng)急管理合作，提高應(yīng)急管理效率、降低管理成本。應(yīng)急管理必須從部門為主的單一管理向政府社會(huì)共同參與的綜合應(yīng)急管理轉(zhuǎn)變,打破行政體制束縛、突破行政區(qū)域限制,提升社會(huì)力量參與度,充分匯集、整合和運(yùn)用社會(huì)資源。
供稿：王莉萍
審核：蔡 峻