“危機(jī)”一詞最早來源于古希臘醫(yī)學(xué)領(lǐng)域，意指病情變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。危機(jī)具有突發(fā)性和緊急性、不確定性和易變性、社會性和擴(kuò)散性、危害性和破壞性，需要政府和全社會高度重視，積極應(yīng)對。當(dāng)前防控新型冠狀病毒感染肺炎的嚴(yán)峻斗爭對城市治理而言，無疑是一場深刻的危機(jī)。
上世紀(jì)60年代，美國學(xué)者提出了危機(jī)管理這一概念。斯蒂文·芬克從風(fēng)險與危機(jī)的規(guī)避藝術(shù)角度分析指出，危機(jī)管理是指組織對所有危機(jī)發(fā)生因素的預(yù)測、分析、化解、防范等采取的行動，它是“對于組織的前途轉(zhuǎn)折點(diǎn)上的危機(jī)，有計(jì)劃地挪動風(fēng)險和不確定，使組織更能掌握自己前途的藝術(shù)”。
危機(jī)管理是現(xiàn)代城市管理的重要組成部分?，F(xiàn)代城市治理應(yīng)探索建立城市公共安全應(yīng)急處置機(jī)制，設(shè)立專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，不斷提高應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)性事件的能力。城市公共安全應(yīng)急管理機(jī)制是城市公共安全應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心內(nèi)容。
建立城市公共危機(jī)管理處置機(jī)制，跨越多個層級、涉及諸多部門、涵蓋許多環(huán)節(jié)，要使系統(tǒng)各要素、各子系統(tǒng)發(fā)揮出整體的功能，關(guān)鍵是要統(tǒng)一目標(biāo)管理，確保責(zé)任落實(shí)，有效保障城市的正常運(yùn)行，保障人民生命財產(chǎn)的安全。
堅(jiān)持“有災(zāi)無災(zāi)作有災(zāi)打算，小災(zāi)大災(zāi)作大災(zāi)準(zhǔn)備”理念，按照黨政“一把手”負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)全力抓，一級抓一級，一級對一級負(fù)責(zé)，層層抓落實(shí)的要求，建立“橫向到邊、縱向到底、不留空白、不留死角”的防災(zāi)抗災(zāi)責(zé)任體系，系統(tǒng)完善預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、決策處置與恢復(fù)重建等于一體的應(yīng)急體系和工作機(jī)制。
01
城市公共危機(jī)預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制
公共安全理念已從快速響應(yīng)向風(fēng)險預(yù)防轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的救災(zāi)減災(zāi)向韌性提升、風(fēng)險治理、協(xié)同應(yīng)對的可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。通過創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式，發(fā)現(xiàn)、識別和預(yù)防風(fēng)險，物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測與快速預(yù)警，次生衍生事件預(yù)測預(yù)警，數(shù)據(jù)+協(xié)同+體系化治理等手段共同創(chuàng)建公共安全管理和風(fēng)險防控新模式.
其中包括多項(xiàng)核心技術(shù)，如綜合風(fēng)險識別與評估技術(shù)、智能預(yù)警信息精準(zhǔn)靶向發(fā)布技術(shù)、城市安全運(yùn)行監(jiān)測預(yù)測預(yù)警技術(shù)、綜合研判和應(yīng)急決策支持技術(shù)、復(fù)雜災(zāi)害環(huán)境傳感監(jiān)測技術(shù)、公共安全大數(shù)據(jù)分析技術(shù)等。
城市公共危機(jī)發(fā)生的難以預(yù)見性、損失嚴(yán)重性等特征決定應(yīng)急管理關(guān)口必須前移，即政府在制定政策措施、開展城市規(guī)劃、實(shí)施城市管理時，通過多部門聯(lián)合調(diào)查和風(fēng)險精準(zhǔn)評估，多渠道動態(tài)掌握危險源信息，利用行政、技術(shù)等治理手段，從源頭上預(yù)防、減少或者消除危機(jī)發(fā)生誘因。
而當(dāng)危機(jī)事件難以避免時，要提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，強(qiáng)化部門之間應(yīng)急演練，促進(jìn)城市應(yīng)急人力、物資、技術(shù)資源充分、高效共享，減少危機(jī)所帶來的危害性。
02
城市公共危機(jī)監(jiān)測預(yù)警機(jī)制
監(jiān)測預(yù)警是減輕災(zāi)害的關(guān)鍵所在。應(yīng)急管理工作的城市公共危機(jī)管理部門根據(jù)歷史和現(xiàn)實(shí)的數(shù)據(jù)、資料和情報預(yù)測未來，對過去和當(dāng)前存在的城市安全狀況進(jìn)行綜合分析，并運(yùn)用科學(xué)的方法技術(shù)對城市危機(jī)的發(fā)展趨勢作出推斷，預(yù)先提出警示，達(dá)到提醒公眾、規(guī)避危險和降低損失的目的。
“未雨綢繆”是預(yù)警機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)，即當(dāng)可能引發(fā)公共安全事件的風(fēng)險因素還處于萌芽階段時，通過嚴(yán)密的監(jiān)測和分析，提前行動，對其進(jìn)行控制消除，并做好發(fā)生意外的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。監(jiān)測預(yù)警機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)是提高信息收集的自動化、風(fēng)險監(jiān)測的智能化、信息處理的專業(yè)化、預(yù)警信息的共享性。
管理部門、科研部門只有通過預(yù)警系統(tǒng)及時準(zhǔn)確地監(jiān)測到風(fēng)險因素，并及時向政府有關(guān)部門報告，城市管理者才能采取有針對性的部署，對公共安全事件加以防備，才能在公共安全事件發(fā)生時不至于慌亂無措，有序應(yīng)對。
鑒于公共危機(jī)事件的“突發(fā)性”，預(yù)警機(jī)制必須堅(jiān)持高效性原則，一是預(yù)警信息要做到及時準(zhǔn)確，二是應(yīng)急處置時決策要果斷，絕不能貽誤時機(jī)。
03
城市公共危機(jī)決策處置機(jī)制
決策處置是危機(jī)應(yīng)對的重心所在。城市公共危機(jī)事件發(fā)生后，為盡快控制和減少事件帶來的損失，首當(dāng)其沖就是要采取緊急措施加予處置，主要包括啟動應(yīng)急預(yù)案、科學(xué)指揮、聯(lián)合開展救援、適時發(fā)布信息等。為提升決策處置水平，避免突發(fā)事件失控、杜絕事態(tài)擴(kuò)大而造成更大的災(zāi)難，政府需進(jìn)一步在實(shí)施智能決策、加強(qiáng)統(tǒng)一指揮、強(qiáng)化應(yīng)急聯(lián)動、完善信息發(fā)布等方面下功夫。
美國規(guī)劃師阿斯汀在1969年提出了“公眾參與階梯理論”，按照公眾參與的程度，他將公眾參與劃分三個階段（無參與階段、象征性參與、實(shí)質(zhì)性參與），八種形式。
最低層次是非參與，其中最低形式是操縱性參與，即城市公共安全管理部門制定好政策和制度，讓全社會被動地去執(zhí)行。
第二層次是政府相關(guān)部門將公共安全治理的政策、制度和信息數(shù)據(jù)向公眾告知或披露，并根據(jù)公眾建議將預(yù)先制定的公共安全治理方案進(jìn)行些許的妥協(xié)或調(diào)整。這種參與信息的流動基本上依然是單向的，是從政府或城市管理的部門流向公眾與企業(yè)，公眾缺乏反饋的渠道，與第一層次相比參與程度有所提高，但基本上是一種象征性參與。
第三個層次的參與是一個比較開放成熟的體制下的一種公眾參與模式，公眾在知情權(quán)得到保障的情況下，全程參與協(xié)商，發(fā)表意見與訴求，共同決策與管理，決策性參與是這種層次的最高形式。
打破我國現(xiàn)在城市公共安全治理過程中的困局以及政府與社會公眾之間信息不對稱的困境，需要有效改善公眾參與的方式和路徑。
阿斯汀提出的“公眾參與階梯理論”，將公眾參與劃分三個階段、八種形式
04
城市公共危機(jī)恢復(fù)重建機(jī)制
恢復(fù)重建是應(yīng)急鏈條的重要一環(huán)。危機(jī)事件被控制后，城市管理部門需聯(lián)合社會力量開展危機(jī)后的“善后恢復(fù)、救助補(bǔ)償、調(diào)查評估和規(guī)劃重建”工作，共同努力將基礎(chǔ)設(shè)施、公私財產(chǎn)、社會秩序和公眾心理恢復(fù)到正常狀態(tài)，以便安撫民眾、穩(wěn)定社會、提升政府公信力。為更好地開展事后恢復(fù)重建工作，提升應(yīng)急合力與效率，政府需進(jìn)一步在事后評估精準(zhǔn)化、善后服務(wù)個性化、規(guī)劃重建透明化、應(yīng)急追責(zé)科學(xué)化等方面做出更多努力。
2005年，當(dāng)抗擊SARS的硝煙漸漸散去，人們反思這場突如其來的危機(jī)，《廣東社會科學(xué)》刊發(fā)了一篇題為《抗擊SARS實(shí)踐與新人文精神的思考》的文章，從人與社會的關(guān)系提出五個方面的觀念和機(jī)制，在當(dāng)前打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的攻堅(jiān)期，仍然有借鑒意義：
（1）公共健康觀
（2）以人為本的政府決策與社會應(yīng)急機(jī)制
（3）社會醫(yī)療衛(wèi)生制度和社會保障體系
（4）誠實(shí)的信息公開和民主的輿論監(jiān)督機(jī)制
（5）自主的區(qū)域與國際合作機(jī)制
而這篇文章的第一作者，就是今天依舊在疫情防控第一線的鐘南山院士。
【參考文獻(xiàn)】
1、王國平，與城市領(lǐng)導(dǎo)談城市，人民出版社，2016年10月
2、何振, 周芳檢, 楊文. 大數(shù)據(jù)時代城市應(yīng)急管理行業(yè)協(xié)作體制創(chuàng)新研究[J]. 湘潭大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）, 2016, 40(6):26-31.
3、王瑩, 王義保. 社會公共安全治理中公眾參與的模式與策略[J]. 城市發(fā)展研究, 2015(2):101-106.
供稿、審核：蔡峻