2019年11月9日，由杭州國際城市學(xué)研究中心（浙江省城市治理研究中心）、浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院共同主辦，杭州城研中心研究一處（城市學(xué)研究處）、城市土地與住房平臺承辦的“中國城市學(xué)年會·2019-城市土地與住房問題主題論壇”在杭州城研中心召開。本次論壇以“標(biāo)準(zhǔn)地與城市工業(yè)用地制度創(chuàng)新”為主題開展集中研討。
論壇由浙江大學(xué)土地與國家發(fā)展研究院副院長靳相木教授主持，杭州城研中心研究一處（城市學(xué)研究處）處長、城市土地與住房平臺負(fù)責(zé)人李明超研究員作開場致辭。浙江大學(xué)土地管理系系主任吳宇哲教授，中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所牛鳳瑞研究員，德清縣發(fā)展和改革局局長章洪春，廣州市城市更新規(guī)劃研究院院長駱建云，杭州市經(jīng)濟(jì)和信息化局黨組成員、總工程師鈕健先后作主旨報(bào)告。國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)中心總工程師、國土產(chǎn)業(yè)交通規(guī)劃院院長張國華，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究室主任余振國研究員，浙江大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)研究所所長華晨教授，溫州浙南產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會副主任黃偉龍先后作專題發(fā)言。同濟(jì)大學(xué)測繪與地理信息學(xué)院石憶邵教授，《中國土地科學(xué)》執(zhí)行主編王慶日研究員，浙江大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)研究所楊建軍教授，浙江工商大學(xué)中國土地與城市治理研究院院長、公共管理學(xué)院副院長徐建春教授，杭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會辦公室副主任、教授級高工湯海孺，杭州市城市規(guī)劃編制中心主任鄭斌全等與會嘉賓作交流發(fā)言，來自全國各地的專家學(xué)者、城市管理者、相關(guān)企業(yè)管理者、碩博研究生共40余人參加論壇。
論壇第一階段，以我國工業(yè)用地制度改革與創(chuàng)新為主展開研討。
吳宇哲教授作題為《面向2030年的工業(yè)用地政策綠色轉(zhuǎn)型：困境與途徑》的主旨報(bào)告。他認(rèn)為，1992年至2003年間我國工業(yè)園區(qū)數(shù)量激增，地方政府通過招商引資、土地優(yōu)惠政策、吸引勞動(dòng)力的“三部曲”，提升資金、技術(shù)和管理水平，保證充足勞動(dòng)力，促進(jìn)工業(yè)園區(qū)發(fā)展。在我國發(fā)達(dá)省份的部分地區(qū)，工業(yè)園區(qū)面積超標(biāo)，而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，同樣存在調(diào)出基本農(nóng)田用于發(fā)展工業(yè)的現(xiàn)象。受環(huán)境成本等內(nèi)部壓力和美國《清潔能源安全法案》、碳關(guān)稅等外部壓力影響，2004年國土資源部發(fā)布實(shí)施的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》對工業(yè)用地的相關(guān)系數(shù)和行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比例規(guī)定了控制指標(biāo)。2030年將會是我國工業(yè)進(jìn)行“綠色轉(zhuǎn)型”的好時(shí)機(jī)。根據(jù)預(yù)測，2030年我國勞動(dòng)力將達(dá)到高峰，“人口金字塔”兩端人口較少，城市化較為穩(wěn)定。因此，能源供給應(yīng)由集中轉(zhuǎn)向分散，地方稅收也將產(chǎn)生變革：由生產(chǎn)稅為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向物業(yè)稅為主導(dǎo)，土地財(cái)政由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量發(fā)展。
牛鳳瑞研究員作《我國工業(yè)用地制度改進(jìn)與創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考》的主旨報(bào)告。他認(rèn)為，改革開放以來我國形成了以地方政府為主導(dǎo)、以落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策為目的、依托城市規(guī)劃建設(shè)各類工業(yè)園區(qū)、對招商引資項(xiàng)目定向批租的工業(yè)用地制度。在新時(shí)代，維系這一工業(yè)用地制度基礎(chǔ)框架利大于弊。同時(shí)，現(xiàn)有的工業(yè)用地制度還有諸多弊端，要與時(shí)俱進(jìn)，不斷進(jìn)行改進(jìn)與創(chuàng)新，以適應(yīng)新時(shí)代完成工業(yè)化和工業(yè)轉(zhuǎn)型升級的要求。一是推進(jìn)工業(yè)地價(jià)市場化（工業(yè)用地價(jià)格顯性化）；二是適度縮短工業(yè)用地批租年限；三是科學(xué)規(guī)劃工業(yè)園區(qū)區(qū)位和范圍；四是同步推進(jìn)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)與占地農(nóng)民市民化。其中，“如何保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“工業(yè)用地收益是否向農(nóng)民傾斜”、“如何擺脫對土地財(cái)政的依賴”等問題的化解，是推進(jìn)工業(yè)用地制度改進(jìn)和創(chuàng)新的重要前提。
張國華總工程師作《城市用地結(jié)構(gòu)的再認(rèn)識》的發(fā)言。他認(rèn)為，當(dāng)前我國工業(yè)用地結(jié)構(gòu)合理性其他國家還存在差距，新加坡、紐約、倫敦等發(fā)達(dá)城市，工業(yè)用地的面積和比例均不如我國發(fā)達(dá)城市，但單位面積用地上服務(wù)業(yè)的數(shù)量和解決勞動(dòng)力的數(shù)量卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國發(fā)達(dá)城市。過去我國的城市化道路以廉價(jià)勞動(dòng)力為支撐，通過高價(jià)的居住用地、商業(yè)用地對沖低價(jià)的工業(yè)用地，導(dǎo)致大量進(jìn)入城市的人群收入低下，房價(jià)整體偏高。如此下去很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在此階段，發(fā)展模式應(yīng)是產(chǎn)業(yè)和資本跟著人才走，人才跟著服務(wù)走。
余振國研究員作題為《自然資源統(tǒng)一管理與城市工業(yè)用地創(chuàng)新路徑》的發(fā)言。目前我國城市工業(yè)用地存在低效利用、用地需求與城市建設(shè)用地總量控制存在矛盾、工礦廢棄地修復(fù)改造資金比較少等問題。建議研究不同產(chǎn)業(yè)用地的特點(diǎn)，爭取出臺專門的產(chǎn)業(yè)用地政策用好國家優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)政策，根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)選擇使用的土地所有權(quán)、使用權(quán)類型、土地利用類型、土地劃撥、協(xié)議、招投標(biāo)出讓、作價(jià)入股出資、租賃等用地方式。
論壇第二階段，以工業(yè)用地地方實(shí)踐案例和經(jīng)驗(yàn)為主展開研討交流。
章洪春局長以《以“標(biāo)準(zhǔn)地”改革 助推高質(zhì)量發(fā)展》為題作主旨報(bào)告。他認(rèn)為，所謂“標(biāo)準(zhǔn)地”就是在完成相關(guān)區(qū)域評估基礎(chǔ)上，帶著固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度、容積率、單位能耗標(biāo)準(zhǔn)、單位排放標(biāo)準(zhǔn)、畝均稅收等至少五項(xiàng)基本指標(biāo)出讓使用權(quán)的國有建設(shè)用地。2017年，德清在全省率先開展“標(biāo)準(zhǔn)地”試點(diǎn)工作，堅(jiān)持以“市場化配置、政府強(qiáng)監(jiān)管、畝均論英雄”為原則，以提升企業(yè)獲得感為導(dǎo)向，進(jìn)一步厘清政府與市場關(guān)系，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資項(xiàng)目開工前審批“最多跑一次”“最多90天”的關(guān)鍵一招。希望“標(biāo)準(zhǔn)地”的理念、制度、管理模式在城市用地中得到深化應(yīng)用，推廣到城市更新、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中。
駱建云院長作《廣州存量舊廠房與舊工業(yè)用地更新改造策略》主旨報(bào)告。廣州從2009年開始，以廣東省實(shí)施“三舊”改造為契機(jī)，廣州相應(yīng)地創(chuàng)立了“三舊”改造和城市更新的政策體系與實(shí)施機(jī)制，尊重市場化規(guī)律發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)市場介入活力，盤活存量用地，推進(jìn)舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)改造。這個(gè)制度設(shè)計(jì)的貢獻(xiàn)在于允許土地權(quán)屬人自行改造，在利益分配上，土地權(quán)屬人可以享受土地增值的收益，也可以協(xié)議出讓。他任務(wù)，廣州“三舊”改造所有政策的核心焦點(diǎn)都在于如何加快提升低效存量用地效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合的高質(zhì)量發(fā)展。舊廠房和工業(yè)用地更新改造發(fā)展，要明確改造發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，優(yōu)化空間集聚發(fā)展條件，切實(shí)解決企業(yè)在發(fā)展過程中的問題。目前廣東也在借鑒浙江“標(biāo)準(zhǔn)地”概念，優(yōu)化土地供應(yīng)方式和用地項(xiàng)目審批機(jī)制。
鈕健總工程師作《新制造業(yè)背景下杭州城市工業(yè)用地的制度創(chuàng)新》主旨報(bào)告。他認(rèn)為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是杭州非常亮麗的名片，但杭州的制造業(yè)面臨著非常大的困境，因此，杭州提出始終要保持制造業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展同數(shù)字經(jīng)濟(jì)的制造業(yè)發(fā)展雙引擎。雙引擎發(fā)展制造業(yè)，聚焦于工業(yè)地產(chǎn)，如果土地問題得不到解決，產(chǎn)能肯定上不去。在杭州工業(yè)用地總量有限的情況下，如何提升存量用地的工業(yè)績效是重中之重。建議市委市政府組織一場在工業(yè)用地領(lǐng)域的改造運(yùn)動(dòng)，促使工業(yè)平臺向園區(qū)外發(fā)展、企業(yè)向園區(qū)內(nèi)集中，提升工業(yè)園區(qū)土地利用效率。在園區(qū)改造中，需要引入新模式，對容積率、住房配比、綠化率等各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行探索；在工業(yè)用地管控中，利用區(qū)塊鏈技術(shù)，把每塊地的流轉(zhuǎn)、抵押等要素用新技術(shù)串聯(lián)起來，在資源要素緊張的背景下，最大限度提高效率。
華晨教授作《愛恨交加的工業(yè)用地》專題發(fā)言。他從城市是否必須設(shè)置工業(yè)用地為切入點(diǎn)，剖析對工業(yè)用地愛恨交加的原因：一方面，城市的發(fā)展需要以工業(yè)為動(dòng)力，城市的建設(shè)需要以GDP為支撐，另一方面，工業(yè)對城市環(huán)境帶來影響，產(chǎn)生了對工業(yè)用地排斥現(xiàn)象。工業(yè)用地的審批準(zhǔn)入，目的在于用地的提質(zhì)增效，這也是“標(biāo)準(zhǔn)地”設(shè)立的初衷。他提出，工業(yè)用地今后需要考慮以下變化：一是工業(yè)用地的兼容性問題，二是工業(yè)用地中的配套活動(dòng)，三是工業(yè)用地的產(chǎn)品鏈存在片斷性和變更性，四是工業(yè)用地（的生命周期與就業(yè)人群的流動(dòng)性。他認(rèn)為基于負(fù)面清單限制下的復(fù)合型用地有可能是工業(yè)用地以后轉(zhuǎn)型的方向。
黃偉龍副主任作《標(biāo)準(zhǔn)地改革——政府管理創(chuàng)新的挑戰(zhàn)》專題發(fā)言。他認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)地實(shí)行的是承諾制，這種創(chuàng)新機(jī)制讓企業(yè)獲得了更大的自由度、更快的速度和更高的效率，但對政府的行政管理也帶來一定挑戰(zhàn)：一是執(zhí)行過程中程序的缺失，對許可程序方面帶來挑戰(zhàn)；二是在過程監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)問題與整改落實(shí)之間存在矛盾；三是企業(yè)在運(yùn)行過程中會碰到很多不可預(yù)見的問題，承諾制對社會誠信帶來一定挑戰(zhàn)；四是對違反標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，如何整改，如何追責(zé)也是政府后期管理中的挑戰(zhàn)?！皹?biāo)準(zhǔn)地”的改革，對社會誠信和社會管理有更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。
與會專家圍繞工業(yè)用地的地方實(shí)踐、工業(yè)用地制度創(chuàng)新、“標(biāo)準(zhǔn)地”改革的意義等內(nèi)容進(jìn)行了熱烈討論。專家認(rèn)為，本次論壇選題聚焦，將不同學(xué)科、不同地域、不同行業(yè)的人聚到一起，討論工業(yè)用地制度創(chuàng)新，非常有意義。工業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級是我國從制造業(yè)大國向制造業(yè)強(qiáng)國邁進(jìn)，我國經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中必然會遇到的問題，“標(biāo)準(zhǔn)地”改革探索出一條工業(yè)用地制度創(chuàng)新的新路子，相信隨著各地實(shí)踐的不斷完善，城市工業(yè)用地會探索出一種適合時(shí)代發(fā)展需求的新制度。下一步，城市土地與住房平臺將做好論壇成果梳理轉(zhuǎn)化，同時(shí)圍繞“高質(zhì)量發(fā)展與城市土地綜合開發(fā)”主題開展相關(guān)研究，并組織更多的成果交流活動(dòng)。
供稿：毛春紅、廖文睿
審改：李明超