同慶祖國(guó)華誕，不忘奮斗初心。走過崢嶸歲月七十載，從一草一木、一磚一瓦到每一處空間肌理、每一條城市街區(qū)， 70年城市的發(fā)展與變化，見證著一個(gè)偉大時(shí)代的變遷。在新中國(guó)成立70周年之際，“城市怎么辦”微信公眾號(hào)特別推出【70年變化看杭州】、【70年變化看城市】系列文章，希望知微見著，與您一起回望過去，致敬時(shí)代，展望未來！
1949與杭州：新中國(guó)基層民主實(shí)踐的起點(diǎn)
杭州上羊市街社區(qū)辦公點(diǎn)樓下，有一個(gè)的銅像，這座銅像紀(jì)念的正是新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)主任——陳福林。
拉黃包車出身的居委會(huì)主任 陳福林
新中國(guó)剛剛成立后，1949年10月11日，杭州市政府召開了一次區(qū)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議。會(huì)上，各區(qū)干部各抒己見，討論充分。最后江華市長(zhǎng)總結(jié)說：“在十二月底前，所有城郊區(qū)保甲制度一律徹底取消，建立居民委員會(huì)、居民小組?！?/p>
10月23日晚，杭州上城區(qū)上羊市街率先成立了“上羊市街居民委員會(huì)”。當(dāng)晚，社區(qū)200多名居民代表坐在一起公開投票，共選舉出9位委員。其中，得票最多的黃包車夫陳福林當(dāng)選首任居民委員會(huì)的主任委員。
由此，“新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)”誕生了。它的誕生不僅標(biāo)志著幾千年的封建保甲制度的終結(jié)，也標(biāo)志著中國(guó)基層組織建設(shè)的開始，堪稱新中國(guó)基層民主實(shí)踐的起點(diǎn)。
1949年10月23日晚選舉當(dāng)晚的場(chǎng)景圖
1953年的選票
“第一個(gè)居委會(huì)”主要由居委會(huì)主任、副主任及七名委員組成。有木匠、女工、中學(xué)女教師、銀行經(jīng)理、茶店老板等，他們分別負(fù)責(zé)生產(chǎn)、公安、民政、文教、衛(wèi)生等。
那時(shí)候的上羊市街居委會(huì)積極開展穩(wěn)定市場(chǎng)、維護(hù)治安、調(diào)解糾紛、衛(wèi)生防疫、生產(chǎn)自救等工作，動(dòng)員大量的社會(huì)資源參加新中國(guó)建設(shè)，增強(qiáng)了政府與居民群眾的聯(lián)系，為鞏固新政權(quán)發(fā)揮了重要的作用。
上羊市街社區(qū)居民委員會(huì)
孕育、試點(diǎn)與規(guī)范：新中國(guó)城市居委會(huì)制度的形成
城市居委會(huì)制度的形成大致經(jīng)歷了1949年的孕育、1952年華東區(qū)試點(diǎn)和1954年后全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范與發(fā)展的三個(gè)階段。
杭州首創(chuàng)：廢除保甲，建立居民委員會(huì)
杭州解放之初，由于舊保甲長(zhǎng)的暗中干擾，政令無法傳達(dá)，居民不敢工作，防火防盜、衛(wèi)生防疫、烈軍屬及困難群眾救濟(jì)等事宜無法開展。因此，取消保甲制度，建立城市基層組織迫在眉睫。1949年10月，杭州市人民政府提出居民委員會(huì)的籌建工作方案，在上城、下城和江干區(qū)先行試點(diǎn)。10月23日，上城區(qū)長(zhǎng)在寫給市政府新聞室的信中說：最近半個(gè)月，我們集中力量在“廢除保甲建立居民委員會(huì)”這一工作，現(xiàn)在工作告一段落，一個(gè)居民委員會(huì)已經(jīng)宣布成立。11月份，江干區(qū)也成立了“望江門居民委員會(huì)”。1949年12月1日，杭州市人民政府發(fā)布《關(guān)于取消保甲制度建立居民委員會(huì)的工作指示》。
杭州市人民政府關(guān)于取消保甲制度的政令
各地探索：要“街道政府”還是“居民委員會(huì)”
為了統(tǒng)一華東地區(qū)城市基層政權(quán)組織，1952年6月，華東軍政委員會(huì)擬定了《關(guān)于十萬人口以上城市建立居民委員會(huì)試行方案（草案）》。該方案結(jié)合基層組織建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和做法，比較系統(tǒng)地闡明居民委員會(huì)的機(jī)構(gòu)、設(shè)置、功能等。方案出臺(tái)后，多數(shù)城市認(rèn)為華東區(qū)《方案》有居民委員會(huì)的集體領(lǐng)導(dǎo)，分工明確，民主面積寬，參加人數(shù)多，工作容易推動(dòng)，基本上是適用的；也有部分城市認(rèn)為《方案》規(guī)定的組織層次太多，居民代表會(huì)議、居民委員會(huì)、工作委員會(huì)及小組工作機(jī)構(gòu)等關(guān)系太復(fù)雜，擔(dān)心街道積極分子兼職太多，不利于工作。洛陽(yáng)、南昌、武漢、長(zhǎng)沙等少數(shù)城市則明確提出不適合本市情況，傾向于維持當(dāng)?shù)亍敖秩嗣翊頃?huì)議”、“街人民政府委員會(huì)”或“街政府”的方案。
從1952年公安部頒布的《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行條例》規(guī)定可以看出，當(dāng)時(shí)中央政府傾向于建立“居民委員會(huì)”，取消“街政府”。《條例》規(guī)定，城市街道的治安保衛(wèi)委員會(huì)“受公安派出所領(lǐng)導(dǎo)，有居民委員會(huì)者受派出所及居民委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)”。“居民委員會(huì)”由此被正式寫進(jìn)國(guó)家的行政法規(guī)，從而確認(rèn)了它的合法性。盡管如此，剛剛建立的居民委員會(huì)在實(shí)際工作中存在著性質(zhì)不明、組織不純、權(quán)限不分、經(jīng)費(fèi)使用混亂等問題。因而，中央政府遲遲沒有在全國(guó)全面建立居民委員會(huì)。
1952年6月《治安保衛(wèi)委員會(huì)暫行組織條例》
形成制度：定性規(guī)章，明確職責(zé)
1952年前后，在城市居民群眾組織方面，各地模式有很大區(qū)別。北京1949年4月廢除保甲制，各保改稱“街”，各甲改稱“閭”，居民組織主要以“冬防隊(duì)”和“防盜隊(duì)”為主。天津建立“街公所”，1950年3月根據(jù)居民居住狀況建立了居民委員會(huì)，把居民委員會(huì)作為“當(dāng)?shù)厝嗣衩裰鹘y(tǒng)一戰(zhàn)線之組織”。沈陽(yáng)市政府于1949年3月12日發(fā)布關(guān)于廢除保甲制、建立民主街公所和居民小組的命令，將街道和居民組織平行置于區(qū)政府下，作為政府聯(lián)系群眾的橋梁和推行基層工作的機(jī)構(gòu)。南昌曾試行“坊代表會(huì)議制”，在區(qū)以下設(shè)街，街以下設(shè)坊，坊以下設(shè)居民組，均由街代表會(huì)議組成。
鑒于以上情況，1953年彭真向中共中央遞交了《城市應(yīng)建立街道辦事處和居民委員會(huì)》的報(bào)告。該報(bào)告建議：“街道的居民委員會(huì)必須建立，它是群眾自治組織，不是政權(quán)組織，也不是政權(quán)組織在下面的腿?！?954年12月31日，第一屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過了《城市居民委員會(huì)組織條例》，首次以國(guó)家法律的形式確認(rèn)了城市居民委員會(huì)的名稱和性質(zhì)，同時(shí)也明確提出居民委員會(huì)的主要任務(wù)。該條例頒布后，全國(guó)各地城市都陸續(xù)建立、健全了居民委員會(huì)組織，到1956年，建立健全居民委員會(huì)的工作基本上完成。
1954年12月《城市居民委員會(huì)組織條例》
“更新”與“質(zhì)變”：城市居委會(huì)職能的轉(zhuǎn)變
改革潮流中的居委會(huì)職能的“更新”
1986年，為了配合城市經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)保障制度建設(shè)，民政部在城市基層開展以民政對(duì)象為服務(wù)主體的“社區(qū)服務(wù)”，首次將社區(qū)概念引入了城市管理。1987年9月，民政部在武漢召開全國(guó)城市社區(qū)服務(wù)工作座談會(huì)，對(duì)社區(qū)服務(wù)的內(nèi)涵作了定義，提出了社區(qū)服務(wù)的發(fā)展方向。同年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《民政部關(guān)于加強(qiáng)街道居民委員會(huì)工作的報(bào)告》，指出今后居委會(huì)主要承擔(dān)以下職能：加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，積極參加社會(huì)治安的綜合治理，積極興辦便民、利民的生產(chǎn)、生活服務(wù)事業(yè)，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，密切人民政府同居民的聯(lián)系。
1989年《城市居民委員會(huì)組織法》
1989年12月，全國(guó)人大通過并頒布了《城市居民委員會(huì)組織法》?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》明確規(guī)定，居委會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。此外，還新增了“居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)，可以興辦有關(guān)的服務(wù)事業(yè)”的條款，第一次將社區(qū)服務(wù)引入法律條文。
新時(shí)代下居委會(huì)職能的“質(zhì)變”
新時(shí)代中國(guó)正不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。當(dāng)前，基層治理已經(jīng)成為我國(guó)國(guó)家治理體系的有機(jī)組成部分，基層治理的核心在基層政權(quán)和基層組織的治理，特別是社區(qū)居委會(huì)自治組織的治理。
新時(shí)代社區(qū)居委會(huì)社區(qū)公共服務(wù)性組織角色的重新定位。二十幾年的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐告訴我們，社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)發(fā)展中一直扮演和履行著社區(qū)公共服務(wù)的職責(zé)。新時(shí)代不僅賦予其提供公共服務(wù)的職責(zé)，還賦予其組織者的身份。許多地方，居委會(huì)工作已經(jīng)被納入到政府購(gòu)買服務(wù)的菜單，社區(qū)居委會(huì)既可以自己提供服務(wù)，也可以外包，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)最優(yōu)的目的。
保持社區(qū)居委會(huì)社區(qū)自治主體組織的地位。眾所周知，現(xiàn)代的社區(qū)組織形態(tài)很多，比較普遍和共有的是社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)業(yè)主委員會(huì)、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)社會(huì)組織以及社區(qū)內(nèi)各種自發(fā)的草根組織。在眾多的組織形態(tài)中，居委會(huì)并不是社區(qū)內(nèi)唯一的自治性組織，例如社區(qū)業(yè)主委員會(huì)，他的權(quán)利源泉和產(chǎn)生方式是自治的，只是在其任務(wù)和目標(biāo)屬性上與居委會(huì)不同。然而，社區(qū)建設(shè)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只有確立社區(qū)居委會(huì)的主體自治組織的責(zé)任，保持社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，才能讓社區(qū)安定團(tuán)結(jié)有序治理。
杭州上羊市街社區(qū)“鄰里之家”活動(dòng)照
增添社區(qū)居委會(huì)社會(huì)樞紐型組織的身份。近些年地方政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐過程中，社區(qū)居委會(huì)往往發(fā)揮“樞紐”功能。無論是大到3000戶的社區(qū)，還是小到800戶的社區(qū)，凡是社區(qū)工作和社區(qū)發(fā)展做得較好的社區(qū)，在社區(qū)居委會(huì)周圍一定環(huán)繞著一圈又一圈的社區(qū)自發(fā)組織和草根組織。社會(huì)組織扎根在社區(qū)，成長(zhǎng)在社區(qū)，以社區(qū)居委會(huì)為“樞紐”，形成了社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)圈，更好地為社區(qū)居民服務(wù)。
從1949年到2019年，我國(guó)基層民主實(shí)踐不斷發(fā)展和完善，基層治理逐步被納入到國(guó)家治理體系之中，并成為治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分。社區(qū)居委會(huì)是基層民主實(shí)踐的一個(gè)切面和重要載體，在具體社會(huì)事務(wù)治理中，以既規(guī)范有序又充滿活力的基層民主實(shí)踐來實(shí)現(xiàn)居民的獲得感，以及人民對(duì)美好生活的向往。
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[4] 新中國(guó)第一個(gè)居委會(huì)誕生在杭州上羊市街,HTTP://new.Bq.com/Oman/20190130/20190130C09R5E.HTML.
[5] 新中國(guó)第一居民委員會(huì)的昨天、今天,HTTP://WWW.sch.gov.c/art/2019/1/15/art_1267767_29467497.HTML.
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供稿：黃 剛
審核：毛燕武