2017年12月，東方衛(wèi)視記者探訪滬寧城際高速鐵路，這是一條連接華東兩大城市上海市與南京市的城際鐵路客運(yùn)專線，也是中國(guó)目前最繁忙的高鐵線路，始發(fā)站和終到站分別是南京和上海的兩大高鐵樞紐，滬寧城際的定位是一條公交化、通勤化的短途高鐵線路，因此在沿線設(shè)置了相對(duì)密集的車站，然而在這條最繁忙的高鐵路線上卻有多座高冷任性的高鐵站：暫未啟用的高鐵紫金山東站里空空蕩蕩，只有零散的設(shè)備；仙林站一天只有兩趟車；寶華山站、丹徒站也都冷冷清清，站前廣場(chǎng)已經(jīng)雜草叢生。低效（閑置）的鐵路存量用地該如何加速開發(fā)？
暫未啟用的高鐵紫金山東站
伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，鐵路運(yùn)營(yíng)里程快速增加，用地規(guī)模不斷擴(kuò)大。但受行業(yè)特點(diǎn)、線路規(guī)劃、功能設(shè)計(jì)、土地管理等因素的影響，既有鐵路用地中存在一定數(shù)量的低效利用或廢棄閑置土地。由于鐵路用地具有公益性、無(wú)償劃撥性、使用無(wú)期限性等特點(diǎn)，在當(dāng)前支持盤活現(xiàn)有鐵路用地、鼓勵(lì)實(shí)施土地綜合開發(fā)的政策背景下，根據(jù)既有鐵路用地的利用性質(zhì)及設(shè)計(jì)功能的發(fā)揮情況，針對(duì)低效（閑置）鐵路存量用地的資源條件、利用態(tài)勢(shì)提出盤活利用的理念思路，總結(jié)開發(fā)利用的具體模式，有利于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。
壹
鐵路用地低效（閑置）的成因
1.生產(chǎn)布局調(diào)整。隨著鐵路樞紐的改擴(kuò)建，既有的一些鐵路線、鐵路站場(chǎng)的功能將逐漸弱化甚至退出運(yùn)營(yíng)；隨著城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和工業(yè)企業(yè)的“退二進(jìn)三”，鐵路貨運(yùn)站的空間布局在逐步優(yōu)化調(diào)整。在此過程中，部分站段為適應(yīng)新的運(yùn)輸生產(chǎn)要求需進(jìn)行重新組合，部分站場(chǎng)、設(shè)備因無(wú)法滿足其優(yōu)化運(yùn)輸、安全生產(chǎn)的要求，降低原有運(yùn)輸效率，造成低效使用或廢棄閑置。
2.預(yù)留發(fā)展需要。鐵路建設(shè)因其行業(yè)特點(diǎn)，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中經(jīng)常會(huì)預(yù)留一部分土地以滿足其后續(xù)發(fā)展需求，但這部分土地大多面臨“征而不用”的境況，形成一定時(shí)段下的低效利用或廢棄閑置。
3.運(yùn)營(yíng)管理不善。在鐵路運(yùn)營(yíng)管理過程中，部分鐵路用地因管理不善或監(jiān)管不力等原因，造成部分鐵路存量用地被違規(guī)占用，或擅自改變其用途，造成低效利用的同時(shí)形成隱性閑置。
貳
鐵路用地可開發(fā)空間巨大，綜合開發(fā)加速
中央一系列制度性安排，為鐵路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)指明了方向，為鐵路資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開發(fā)營(yíng)造了良好的政策環(huán)境。
為促進(jìn)鐵路事業(yè)的健康發(fā)展，加快鐵路企業(yè)改革，2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)），對(duì)鐵路總公司開展各類投資經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、多元化經(jīng)營(yíng)、鐵路土地綜合開發(fā)以及市域、支線鐵路改革發(fā)展提供了政策支持。該意見對(duì)既有土地和新線建設(shè)新增土地的綜合經(jīng)營(yíng)開發(fā)都分別提出了明確的支持政策，提出鐵總要加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用，支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。
為落實(shí)上述文件精神，2014年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國(guó)發(fā)辦〔2014〕37號(hào)），進(jìn)一步明確了支持盤活現(xiàn)有鐵路用地、實(shí)施土地綜合開發(fā)的要求。根據(jù)該意見，土地綜合開發(fā)應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)基本原則：一、支持鐵路建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合；二、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)自主開發(fā)相結(jié)合；三、盤活存量鐵路用地與綜合開發(fā)新老站場(chǎng)用地相結(jié)合。
2018年5月，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部及中國(guó)鐵路總公司發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2018〕514號(hào)），提出要強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和管控作用；合理確定高鐵車站選址和規(guī)模；嚴(yán)格節(jié)約集約用地；促進(jìn)站城一體融合發(fā)展；提升綜合配套保障能力；合理把握開發(fā)建設(shè)時(shí)序；創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)體制機(jī)制。
叁
盤活低效（閑置）鐵路用地需要?jiǎng)?chuàng)新理念
1.提高容積率獲得增值收益。鐵路用地的一個(gè)顯著特點(diǎn)是容積率低，80%以上的鐵路用地都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的，許多貨運(yùn)中心、倉(cāng)儲(chǔ)物流中心都是低建筑物。如果可以把容積率提高50-100%，充分利用上蓋建筑和地下空間，可以獲取很大的一塊增值收益。
2.改變土地用途獲得增值收益。鐵路用地原先都是無(wú)償劃撥的交通運(yùn)輸用地，但長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞鐵路沿線興建了許多公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和建筑物，這些土地的產(chǎn)權(quán)仍然是無(wú)償劃撥的非經(jīng)營(yíng)性用地，鐵總可以補(bǔ)交土地出讓收入，把相當(dāng)一部分非經(jīng)營(yíng)性用地變成住房、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地。
3.加強(qiáng)存量用地盤活與節(jié)約集約用地。未來(lái)可以盤活的重點(diǎn)區(qū)域是客運(yùn)站、貨運(yùn)站以及鐵路沿線站點(diǎn)的房屋、建筑物等等。作為破解鐵路投融資難題的三個(gè)方向，盤活鐵路用地資源是一個(gè)相對(duì)較優(yōu)的選擇。
肆
低效（閑置）鐵路用地的開發(fā)利用模式
針對(duì)低效（閑置）鐵路用地的現(xiàn)狀，原浙江省委常委、杭州市委書記王國(guó)平指出：一是要充分彰顯大TOD發(fā)展模式。高鐵的集聚效應(yīng)和輻射帶動(dòng)作用有待充分發(fā)揮，對(duì)鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)土地實(shí)施綜合開發(fā)利用的理念有待加強(qiáng)，鐵路規(guī)劃與土地利用之間、不同交通方式之間、交通網(wǎng)絡(luò)與交通樞紐之間、交通規(guī)劃建設(shè)與管理運(yùn)營(yíng)之間有待進(jìn)一步整合和一體化。二是要進(jìn)一步盤活既有鐵路資源。隨著鐵路樞紐的改擴(kuò)建，既有的一些鐵路線、鐵路站場(chǎng)的功能將逐漸弱化甚至退出運(yùn)營(yíng)，應(yīng)抓住機(jī)遇深入研究利用既有鐵路通道、站場(chǎng)資源的可行性，進(jìn)一步盤活既有鐵路資源特別是存量土地資源。三是要實(shí)現(xiàn)客貨運(yùn)功能布局的協(xié)調(diào)優(yōu)化。隨著城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和工業(yè)企業(yè)的“退二進(jìn)三”，鐵路貨運(yùn)站的空間布局要及時(shí)跟上城市總體規(guī)劃調(diào)整的步伐，適應(yīng)現(xiàn)代物流的發(fā)展進(jìn)行功能調(diào)整和空間優(yōu)化，并與客運(yùn)站進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。
結(jié)合區(qū)位條件、交通運(yùn)輸、服務(wù)設(shè)施及地塊條件等，針對(duì)鐵路用地的特殊性，選擇適宜的開發(fā)利用模式。
1.商業(yè)服務(wù)業(yè)開發(fā)模式。旨在通過對(duì)地處城市中心或較繁華地段的低效（閑置）鐵路用地進(jìn)行商業(yè)服務(wù)業(yè)開發(fā)以實(shí)現(xiàn)土地效益的最大化，對(duì)土地的區(qū)位條件、交通便捷度、服務(wù)設(shè)施完備度和地塊立地條件等具有較高的要求。對(duì)具備商業(yè)服務(wù)業(yè)開發(fā)潛力的地塊，通過商業(yè)服務(wù)業(yè)開發(fā)、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)等途徑，實(shí)現(xiàn)以商業(yè)服務(wù)業(yè)為導(dǎo)向的開發(fā)利用。
2.城市景觀改造模式。旨在通過利用地塊的既有設(shè)施資源并結(jié)合周圍的環(huán)境結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，以提供休閑娛樂活動(dòng)空間為導(dǎo)向，對(duì)土地的區(qū)位條件、交通便捷度及地塊條件等具有較高的要求。結(jié)合資源條件及環(huán)境特點(diǎn)，對(duì)具備景觀改造潛力的地塊，通過合理規(guī)劃、更新改造等途徑，可進(jìn)行主題公園（博物館）、綠色景觀生態(tài)軸線、游憩步道等方式的優(yōu)化開發(fā)利用。
杭州閘口鐵路公園
3.城市軌道交通模式。主要針對(duì)保存相對(duì)完好的線路及站場(chǎng)、站臺(tái)等設(shè)施，對(duì)地塊的立地條件要求較高，通過合理規(guī)劃、完善改造等途徑使其參與城市軌道交通運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)以城市軌道交通建設(shè)為導(dǎo)向的開發(fā)利用，在實(shí)際開發(fā)利用過程中可結(jié)合既有設(shè)施資源條件進(jìn)行地鐵、輕軌、市域市郊鐵路等方式的開發(fā)利用。
紹興風(fēng)情旅游新干線是紹興市政府加強(qiáng)與鐵路部門合作、建設(shè)城市交通、方便市民出行的一項(xiàng)實(shí)事工程。該干線利用既有蕭甬鐵路的富余通行能力，開行紹興市域城際列車。項(xiàng)目西起柯橋錢清、東至上虞驛亭，全長(zhǎng)約64公里，總投資估算約34億元，按照先易后難、先開通再加密的原則分期建設(shè)。
蕭甬鐵路城際化改造示意圖
4.工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)模式。主要針對(duì)面積較大的低效（閑置）鐵路用地，對(duì)土地的交通便捷度及立地條件具有較高的要求，可根據(jù)原有鐵路貨運(yùn)物流集散狀況，結(jié)合既有貨運(yùn)設(shè)施布局、交通運(yùn)輸條件，通過對(duì)存量用地進(jìn)行規(guī)劃整治、更新改造等途徑，實(shí)現(xiàn)以工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)服務(wù)為導(dǎo)向的開發(fā)利用，在實(shí)際開發(fā)利用過程中可結(jié)合實(shí)際進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)物流中心、工業(yè)園區(qū)等形式的開發(fā)利用。
【參考文獻(xiàn)】
1.王國(guó)平，關(guān)于浙江省鐵路規(guī)劃建設(shè)的意見建議，研究通報(bào)，2018
2.劉晶等，低效閑置鐵路存量用地綜合開發(fā)利用策略分析：方法與實(shí)證,2016
3.行業(yè)深度報(bào)告：鐵路改革推進(jìn)，混改和土地綜合開發(fā)是關(guān)鍵詞，2017
供稿、審核：接棟正