城市蔓延是城市化進程中的難解之題、必解之題。通過分析城市蔓延問題，旨在提升我國城市土地的可持續(xù)治理水平。尋找一條科學的城市化發(fā)展之路，最終達到“理性增長（Smart Growth）”。
01
城市蔓延問題
改革開放以來，我國城市規(guī)模發(fā)展迅速，人們在享受城市化所帶來紅利的同時，“城市病”現(xiàn)象也同樣需要面對。而在“城市病”的諸多問題中，城市蔓延問題能否妥善有效的解決，關系著整個城市的興衰。從美國的情況看，20世紀中葉之前，擁有私家車的中產(chǎn)階級是城市近郊生活的主要群體。隨著私家車的進一步普及，藍領階層也逐步具備具遷往近郊的能力，同時也推動中產(chǎn)階級向遠郊遷移。到了20世紀80年代后期，居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、辦公區(qū)也紛紛搬離市區(qū)。在這一背景下，郊區(qū)的工作崗位不僅加劇城市居民外溢，同樣也使得政府稅收外遷，降低了中心城區(qū)土地利用效率。
02
城市蔓延的原因
1.市場因素
城市蔓延首先是市場經(jīng)濟下自發(fā)出現(xiàn)的結果，主要體現(xiàn)在：(1)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。改革開放后,工業(yè)化快速發(fā)展,第二產(chǎn)業(yè)長期占據(jù)主導地位。人口紅利帶來勞動力的比較優(yōu)勢, 地方政府在產(chǎn)業(yè)引導上表現(xiàn)出工業(yè)偏好,快速城鎮(zhèn)化創(chuàng)造出巨大空間。這些都為工業(yè)部門的發(fā)展提供強有力的支撐。然而工業(yè)企業(yè)的建設與發(fā)展需要占用大量土地,一定程度上導致了城市蔓延問題。(2)地租影響。隨著民營經(jīng)濟的發(fā)展，市場化改革的深入,大量私營企業(yè)涌現(xiàn),這類企業(yè)對地租地價引起的成本尤為在意,市場的擁擠效應推動這些企業(yè)向城市邊緣地帶外遷,由于產(chǎn)業(yè)垂直聯(lián)系效應,上下游的小企業(yè)也隨之外遷,成為城市蔓延的一大因素。(3)房地產(chǎn)市場。雖然平均房價超過一般民眾的購買力，房地產(chǎn)仍是城市擴張的主要動力。當城市成為單核心形態(tài)，多數(shù)工作崗位位于市區(qū)，住宅很容易在近郊圈層蔓延。住宅區(qū)因為道路面積、建筑密度、間距等因素，雖然采用多層與高層住宅型式，但平均容積率較低。未來隨著城市富有人群增多，低密度住宅產(chǎn)生的蔓延有可能持續(xù)增加。
2.政策因素
政府政策也在市場因素為先導的影響下，對城市蔓延起到推波助瀾的作用。主要體現(xiàn)在：(1)政府交通規(guī)劃的實施，一方面有效提升了市區(qū)與遠郊的便捷化程度，另一方面也在一定程度上為民眾所推崇的“郊區(qū)別墅+私家車”理念提供了可行空間。(2)政府出臺的開發(fā)遠郊政策，以發(fā)達的信息技術與郊區(qū)低稅率為核心，刺激民眾遷居生活空間更大的遠郊，從而使各城市都出現(xiàn)不同程度郊區(qū)化趨勢。(3)郊區(qū)周邊基礎設施的開發(fā)完善，提高了民眾在郊區(qū)生活的便捷程度。大型商業(yè)購物中心的建設與多功能居住區(qū)優(yōu)化升級為主導的開發(fā)模式吸引了大批因市區(qū)高額房租所掣肘的普通民眾。以上各因素均刺激了城市蔓延的進一步發(fā)展。
3.社會因素
從規(guī)劃方面看，由于經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)往往享有明顯的制度和政策優(yōu)勢，大多處在城市的邊緣地帶，部分開發(fā)區(qū)甚至表現(xiàn)為“飛地式”的開發(fā)模式，土地開發(fā)效率低下。同時在進行配套基礎設施建設時，往往會占用大量的耕地，導致嚴重的城市蔓延問題。
從教育方面看，伴隨著高校擴招和擴建，城市郊區(qū)形成一個個巨型的大學城，這一過程對城市土地的需求劇增。然而，在高校擴張的過程中，粗放式的土地開發(fā)模式占據(jù)主導地位，一定程度上也導致了城市蔓延問題。
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破解我國城市蔓延問題的建議
1.以土地供應作為調(diào)節(jié)抓手
立足現(xiàn)實國情，在不違背城市郊區(qū)化客觀規(guī)律的前提下，對郊區(qū)化的引導應該從片面強調(diào)“高速度、大規(guī)模”逐步轉向以“理性、有序”為重點。具體包括：(1)有效調(diào)節(jié)城市與郊區(qū)新增加建設用地的供求總量，合理控制城市用地范圍，抑制城市盲目擴張。(2)因地制宜調(diào)整城市用地的發(fā)展方向，從而更好的發(fā)揮城市在發(fā)展各個階段應該具有的職能。
2.加強宏觀調(diào)控能力
城市過度蔓延問題的復雜性與困難之處在于，它不但顯示了在土地低效利用與空間的“攤大餅式”擴張這一外部形式，更重要的在于擴張背后有許許多多的個人經(jīng)濟利益和幕后既得利益集團。因此，一方面要積極發(fā)揮政府在郊區(qū)化進程中的引導作用,采取科學的、全局性、前瞻性的規(guī)劃,合理提高土地利用率,幫助郊區(qū)開發(fā)并給予合理定位。同時，有效整合功能結構,構建新的城市體系。另一方面，將市場引導型控制手段與行政疏導型控制手段協(xié)調(diào)配合，蔓延的土地進行重新規(guī)劃，抑制蔓延對環(huán)境的負面影響，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標。另外，借鑒歐美國家郊區(qū)化發(fā)展模式和土地利用模式，主要包括：城市增長邊界（UGB）、交通導向型開發(fā)模式（TOD），特別是相關控制政策等“理性增長（Smart Growth）”策略。
3.堅持“大疏大密”、堅持優(yōu)化用地
堅持緊湊型發(fā)展理念，堅持綠色低碳發(fā)展，落實“大疏大密”城市空間布局，把產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為轉方式、調(diào)結構、上水平的主抓手，加快形成符合實際的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構，全面增強可持續(xù)發(fā)展能力，兼顧生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的均衡，尋找三者的最大公約數(shù)。
4.尋求高質量的經(jīng)濟增長模式
堅持發(fā)展樓宇經(jīng)濟。樓宇經(jīng)濟是以樓宇為載體的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，樓宇有狹義和廣義之分，狹義的樓宇是指商務樓，也就是寫字樓；廣義的樓宇，主要包括商務樓宇、商業(yè)樓宇、城市綜合體、科研樓宇（包括科技孵化器等）、保護建筑（包括工業(yè)遺產(chǎn)、校園遺產(chǎn)等）等五種建筑。信息經(jīng)濟、智慧經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、高鐵經(jīng)濟、空港經(jīng)濟、服務經(jīng)濟、研發(fā)經(jīng)濟、總部經(jīng)濟、稅源經(jīng)濟等都屬于樓宇經(jīng)濟，且處在產(chǎn)業(yè)鏈的高端。發(fā)展樓宇經(jīng)濟，不僅是城市經(jīng)濟在空間載體上的一場重大革命，也是推動城市經(jīng)濟向“微笑曲線”兩端延伸，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提升產(chǎn)業(yè)層次、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇?，F(xiàn)代化的城市，遍布“億元樓宇”，好比“垂直的工廠”、“垂直的印鈔機”，向人們演繹著“財富效應”的神奇。
5.大力發(fā)展公共交通
汽車保有量的增長過快，是城市蔓延的一大因素。而交通設施的快速跟進，又會刺激汽車需求的新一輪增長，如此將陷入惡性循環(huán)，最終導致整個城市蔓延越來越嚴重。因此，必須加速發(fā)展地鐵、輕軌等能夠代替小汽車的既適宜又便捷的公共交通工具，同時在重點地段征收城市交通擁堵稅，從使用成本上控制小汽車迅速增長。我國城市道路設計與使用效益不高，多樣化公交網(wǎng)絡尚未形成。在詳規(guī)編制審批中，應加入增加次干道與小街廓的規(guī)定，并以財稅手段鼓勵市營交通事業(yè)單位市場化，以容積手段鼓勵公交轉運站的開發(fā)。
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供稿：張唱曉
審核：馬智慧