編者按：浙江省哲學社會科學重點研究基地（浙江省城市治理研究中心）自設(shè)課題《以特色小鎮(zhèn)為載體推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機制研究》（2016zlk09）全面、系統(tǒng)梳理了浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成功經(jīng)驗和存在的問題，并基于浙江省特色小鎮(zhèn)從前期創(chuàng)建期進入后期運營管理期的特殊發(fā)展階段，提出創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)治理模式的對策建議，實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的深層次轉(zhuǎn)變。現(xiàn)將該課題部分成果內(nèi)容轉(zhuǎn)發(fā)，供參考。
黨的十八屆三中全會提出改進社會治理方式，統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。特色小鎮(zhèn)是融合產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)功能的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺，具有培育周期長、投資規(guī)模高、主體關(guān)系復雜等特點，是衡量社會治理水平和治理效果的重要載體。
目前，浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)已初具成效，涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)特色鮮明、綜合效益突出的典型案例，獲得國家層面的肯定和推廣，但也存在一些問題。一是企業(yè)主體作用不明顯，存在“政府熱，企業(yè)冷”現(xiàn)象；二是創(chuàng)新集聚能力不強，一些傳統(tǒng)小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)換個“名稱”， 新瓶裝舊酒就稱之為“特色小鎮(zhèn)”。三是實施進度滯后，為爭取政策支持，特色小鎮(zhèn)規(guī)劃往往大而全，面臨過度包裝、產(chǎn)業(yè)脫離實際、地方要素的“拉郎配”現(xiàn)象，但受資金和土地限制，不具有建設(shè)性和可實施性。四是評價指標體系不健全，不同產(chǎn)業(yè)定位的小鎮(zhèn)采用 “一刀切”的考核標準，缺乏指導性、針對性和有效性，制約小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。因此，當特色小鎮(zhèn)從前期創(chuàng)建期進入后期運營管理期，亟需從治理理念、治理主體、治理機制、治理成效評估等方面探索創(chuàng)新，實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)治理模式的深層次轉(zhuǎn)變。
1.在治理主體上，應弱化行政權(quán)力，強化多元主體共同參與。實現(xiàn)社會良好治理的前提是將政府一元主體的行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、社會組織、廣大市民等多元主體共同參與。特色小鎮(zhèn)“非鎮(zhèn)非區(qū)”，既不是建制鎮(zhèn)，也不是產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是一個超越行政區(qū)劃范疇的眾創(chuàng)空間，即“眾”多主體平等參與空間內(nèi)的各項活動，以最大限度地“創(chuàng)”造公共利益，特色小鎮(zhèn)這一特殊內(nèi)涵為實施多元主體治理提供了最大的體制機制保障。因此，在治理主體定位上，政府是特色小鎮(zhèn)的培育主體，要擯棄“主導”、“掌舵”的慣性思維意識，善于下放權(quán)力，實行參與式管理，通過引導、參與、合作，弱化公共機構(gòu)的行政權(quán)力，簡化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上的等級制度；企業(yè)是特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主體，要依托自身敏銳的市場觀察力、強大的資本能力、先進的項目運營能力以及較強的風險管控能力，實行企業(yè)自主決策、自我管理、自擔風險。最后，小鎮(zhèn)是各類高端人才、創(chuàng)業(yè)人才、當?shù)鼐用竦募鄣?，是地域性社會生活的共同體，在政府權(quán)力弱化的情況下，小鎮(zhèn)居民應發(fā)揮主人翁意識，積極參與到自治與自我服務(wù)中。
2.在治理結(jié)構(gòu)上，應建立“特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)長”機制，形成“1+2+N”治理體系。對于特色小鎮(zhèn)來說，產(chǎn)業(yè)、資金、土地等硬件要素固然重要，而人才、管理等軟實力也不容小覷。特色小鎮(zhèn)的“麻雀雖小”，卻是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五臟俱全”，是一個系統(tǒng)工程，在規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等每一個環(huán)節(jié)的決策都有可能影響特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。當前，杭州很多特色小鎮(zhèn)的建設(shè)管理主體都是管委會，雖然管委會強調(diào)提供“店小二”式的服務(wù)，但實質(zhì)上還是“政府建設(shè)+企業(yè)投資+市場招商”的模式，特色小鎮(zhèn)若要遵循其發(fā)展規(guī)律，真正回歸多元治理，必須從治理結(jié)構(gòu)上進行完善，成立特色小鎮(zhèn)治理委員會，建立“特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)長”機制，形成“1+2+N”的治理體系。“1”即聘請小鎮(zhèn)投資建設(shè)的企業(yè)領(lǐng)導出任“鎮(zhèn)長”，這個鎮(zhèn)長并非行政職務(wù)，而是特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人物，在行業(yè)內(nèi)具有一定的影響力，能夠引入人才、科技、信息等高端資源，推動小鎮(zhèn)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。鎮(zhèn)長在特色小鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)中起著核心層的作用?！?”即小鎮(zhèn)治理委員會和小鎮(zhèn)決策咨詢顧問團。治理委員會由政府部門、相關(guān)企業(yè)、社區(qū)居民、社會組織等代表共同組成，負責參與討論、溝通和決策小鎮(zhèn)的各項公共事務(wù)，確保傾聽多方聲音、協(xié)同多元利益。決策咨詢顧問團由國內(nèi)外的專家學者、專業(yè)技術(shù)人才組成，是小鎮(zhèn)的常設(shè)智囊團，為小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)提供專業(yè)化的決策輔助和技術(shù)咨詢?！癗”即在小鎮(zhèn)生活、工作的所有居民，應發(fā)揮群眾主體作用，構(gòu)建小鎮(zhèn)發(fā)展共同體，提升居民的“獲得感”和“幸福感”，最終形成聯(lián)動融合、開放共治的小鎮(zhèn)治理局面。
3.在運行機制上，應形成“協(xié)調(diào)、協(xié)作、共享”三大機制。運行機制是特色小鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)常態(tài)運行的制度保障。特色小鎮(zhèn)不按行政區(qū)劃來劃定，一方面，避開了現(xiàn)有體制機制的障礙，為小鎮(zhèn)提供更靈活的發(fā)展空間；另一方面，也帶來了多重復雜關(guān)系，導致開發(fā)區(qū)、街道、行政鎮(zhèn)等政府部門并存管理。如果沒有明確的運行機制將各方聯(lián)系起來，各部門職能交叉、利益主體各行其是將無法協(xié)同運作。因此，在特色小鎮(zhèn)治理過程中，應轉(zhuǎn)變政府職能、合理分配各方權(quán)責，形成協(xié)調(diào)機制、協(xié)作機制、共享機制，解決各行動主體之間“聯(lián)”與“動”的難題。一是建立協(xié)調(diào)機制?！皡f(xié)調(diào)”強調(diào)參與主體之間的上下等級性關(guān)系，應成立特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)導工作小組，定期召開工作聯(lián)席會議，制定落實配套政策，推進土地供給、投融資體制改革，協(xié)調(diào)解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的重大問題。二是建立協(xié)作機制?！皡f(xié)作”強調(diào)參與主體間的分工、合作關(guān)系。特色小鎮(zhèn)涉及政府部門層級之間、公私內(nèi)外之間、企業(yè)之間、社會組織之間、社區(qū)居民之間的縱橫聯(lián)系，涉及事務(wù)復雜、人員面廣，因此，應建立“一站式”綜合服務(wù)管理平臺，實施線上、線下結(jié)合的O2O服務(wù)模式。線上通過工作管理平臺，接收工作事項、分配工作任務(wù)、追蹤工作進度，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時解決問題，強化工作協(xié)作實效。線下通過組建工作服務(wù)中心，提供政府事務(wù)、辦公事務(wù)、生活配套事務(wù)等全方位服務(wù)。三是建立共享機制。改變傳統(tǒng)的點對點的信息傳遞模式，利用信息技術(shù)將不同部門、不同組織的信息和資源整合盤活起來，可以大大提高信息處理的及時性、準確性和效率。同時，信息共享平臺也將成為行業(yè)知識的特定分享空間，有利于形成技術(shù)聯(lián)盟和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)創(chuàng)新的持續(xù)循環(huán)滾動。
4.在績效評估上，應實行分類考核和常態(tài)化考核。浙江省特色小鎮(zhèn)采用創(chuàng)建制，對小鎮(zhèn)的投資金額、特色打造、功能融合、高端要素集聚等方面均有明確的標準。其中明確指出，第一批省級特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建對象的投資要求是不少于15億元，信息經(jīng)濟、旅游、金融、歷史經(jīng)典產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)不低于10億元，26個加快發(fā)展的縣區(qū)特色小鎮(zhèn)不低于6億元。與此同時，特色產(chǎn)業(yè)的投資要求達到60%以上。從國外知名小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗來看，特色產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展并壯大是一個長期積累的過程，特色小鎮(zhèn)的培育也不可能一蹴而就。而且特色小鎮(zhèn)不同產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展對環(huán)境條件、資源要素的要求差異較大，相應地，運營模式、建設(shè)目標、評價標準等要求也有所不同。因此，應建立科學、嚴謹、動態(tài)化的績效評估標準和體系，根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位、文化特色、發(fā)展路徑不同進行分類考核，在堅持“顯性”硬標準的基礎(chǔ)上，強化“隱性”軟實力。一方面，按照功能定位不同將特色小鎮(zhèn)進行分類，結(jié)合浙江省特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作聯(lián)席會議辦公室發(fā)布的創(chuàng)建標準，針對不同分類相應調(diào)整考核標準，如歷史文化型小鎮(zhèn)，應強化特色產(chǎn)業(yè)、特色文化的考核指標，在投資金額上僅做原則和底線的要求；新型產(chǎn)業(yè)型小鎮(zhèn)則重點針對高端要素集聚、功能融合等方面進行考核。另一方面，特色小鎮(zhèn)強調(diào)的不是產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而是產(chǎn)業(yè)“轉(zhuǎn)型”和“創(chuàng)新”的含金量以及可持續(xù)發(fā)展的能力，因此，市場發(fā)展趨勢、產(chǎn)業(yè)發(fā)展容量、企業(yè)創(chuàng)新能力等軟實力應納入考核標準。同時根據(jù)產(chǎn)業(yè)特性，適當延長考核周期，并將考核常態(tài)化，貫穿特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建和運營的全過程。