吳 華
中國民辦教育協(xié)會(huì)常務(wù)理事、中國教育學(xué)會(huì)教育策略與法律研究分會(huì)常務(wù)理事、浙江大學(xué)教育學(xué)院教授
改革開放40年來，中國教育取得了巨大成就，但是也碰到很多問題，比如現(xiàn)在大家所關(guān)注的應(yīng)試教育問題、體制僵化等問題。今天要講的就是公辦教育目前面臨的一些可以通過現(xiàn)象直接看到的、公共政策迫切需要解決的問題，其中一個(gè)問題就跟我們今天討論的主題有關(guān)的公平優(yōu)質(zhì)問題，另外兩個(gè)是效益問題和選擇性問題。下面主要討論當(dāng)今我國公辦教育面臨的三個(gè)具體問題，一是公辦教育效率欠佳，二是公辦教育缺乏選擇，三是公辦教育公平堪憂。
公辦教育效率欠佳
從2002年到2016年，公辦學(xué)校在校生減少3200萬，其中義務(wù)教育在校生減少4600萬；學(xué)校減少285600所，其中義務(wù)教育學(xué)校減少291700所。義務(wù)教育的減少數(shù)量之所以高于總變化量，因?yàn)閯e的學(xué)段有學(xué)校增加。這代表了我國公辦教育的產(chǎn)出水平，而產(chǎn)出水平就通過培養(yǎng)的學(xué)生數(shù)、畢業(yè)生數(shù)、在校生數(shù)來衡量。盡管不同層次高校培養(yǎng)的學(xué)生有很大差異，但在社會(huì)意義上和政治意義上是沒有區(qū)別的。
2004-2016年民辦學(xué)校在校生與公辦學(xué)校在校生的變化
2002~2016年中國（大陸）民辦學(xué)校學(xué)生占比
2002~2016年中國（大陸）民辦學(xué)校占比
那么，國家財(cái)政對(duì)教育經(jīng)費(fèi)方面的投入是怎么變化的？2002年我國投入3500億，到2016年增加到近28000億，增加了9倍。國家教育經(jīng)費(fèi)是劃分后，用在公辦教育和民辦教育上。其中民辦的在校學(xué)生占到總體在校學(xué)生的25%-26%，但國家教育經(jīng)費(fèi)的99%卻是用在了公辦教育上。這兩個(gè)數(shù)據(jù)結(jié)合起來，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)多用十倍，而學(xué)生少培養(yǎng)了3000萬，公辦教育的效益高低是顯而易見的。另一方面公辦學(xué)校的學(xué)生減少，但學(xué)生總量并沒有改變，這些減少的學(xué)生到哪兒去了呢？都轉(zhuǎn)移到民辦學(xué)校去了。和公辦學(xué)校相比，民辦學(xué)校的一個(gè)重要區(qū)別是民辦辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要是自籌。再把這兩個(gè)事情結(jié)合起來發(fā)現(xiàn)，公辦多花費(fèi)了十倍的資金，但是學(xué)校少了這么多，怎么能談辦學(xué)效益高呢？民辦需要自籌資金，但大量學(xué)生還轉(zhuǎn)移到了民辦，這就產(chǎn)生了很大問題了。
再看一下預(yù)算，小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)從813元增加到9558元，初中從961元增加到13416元，增加了有15倍左右。如果說生均經(jīng)費(fèi)涉及到人員工資，那還有一個(gè)問題就是公用經(jīng)費(fèi)。從2002年到2016年，全國小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費(fèi)從60多元增加到2611元，增加了40倍，初中從104元增加到3562元，增加了35倍。費(fèi)用增加了這么多，但是學(xué)生人數(shù)沒有這么多?，F(xiàn)在是工作量少很多，但是經(jīng)費(fèi)多用了十倍，這是為何呢？
2017年全國教育經(jīng)費(fèi)總投入是42557億元，財(cái)政是34204億元。這里面有一個(gè)問題是什么，我們前面講的錢多花了十倍，那么是不是我們教師工資增長？因?yàn)榻處煿べY是經(jīng)費(fèi)當(dāng)中的一個(gè)主體，是不是給教師工資增長所占用了呢？看來并非如此，2003年教育領(lǐng)域的平均工資14000元，2016年74000元。因?yàn)檫@個(gè)指教育領(lǐng)域，它是一個(gè)平均數(shù)，沒有繼續(xù)區(qū)分哪一個(gè)階段，我們暫且認(rèn)為小學(xué)初中不可能是最高的，也不可能最低，所以義務(wù)階段的教師數(shù)是基本上保持不變，2002年的時(shí)候是一千萬，現(xiàn)在還是一千萬。2003年的時(shí)候如果是一千萬就是1400億，現(xiàn)在是74000元，那就是7400億。我們義務(wù)教育花多少錢呢？2016年是16000億左右，那只花了7000億在工資上，還有9000億到哪里去了？按照我們的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，30%是公共經(jīng)費(fèi)，除去16000的30%即5000億，還有4000億。還有一塊就是用于教育的維修等等，這一項(xiàng)通常是3%到5%，所以至少還有3000億沒有著落。但是不管它到哪兒去了，錢多花了接近10倍，這個(gè)效益肯定要值得疑問。如果跟民辦教育來比較一下，錢增加了10倍，99%是花在公辦，1%是花在民辦，民辦教育以1%的公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)向社會(huì)提供了將近20%的公共教育服務(wù)，這個(gè)比較下公辦教育的效率是非常值得疑問的。
那么為什么民辦教育比公辦教育更有效？具體來說理由非常多，但是歸結(jié)到生存機(jī)制上可以用一個(gè)理由解釋，民辦教育和公辦教育都是通過提供教育服務(wù)來滿足人民對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需要。但是民辦教育有一個(gè)機(jī)制，凡是不符合人民需要的它都會(huì)被市場(chǎng)無情地淘汰了，所以剩下來的就是更符合人民的需要，民辦教育通過這個(gè)機(jī)制會(huì)變得越來越符合，但是公辦教育沒有這樣的事情。另一方面，假設(shè)我們民辦學(xué)校都關(guān)門，那么這個(gè)教育需求必須由政府來接、政府來托底、政府來提供，如果政府來提供需要多少錢呢？政府需要花費(fèi)的錢可以用民辦學(xué)校在校學(xué)生和每一個(gè)學(xué)段的生均教育學(xué)費(fèi)來計(jì)算。2012年3500億，2013年4000億，2014年4500億，2015年就達(dá)到5000億了，現(xiàn)在每年在5000億以上，相當(dāng)于提供了1/7的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)。
2012~2014年民辦教育對(duì)財(cái)政資金的貢獻(xiàn)測(cè)算表
民辦教育得到的教育財(cái)政資助從生均來看，每個(gè)學(xué)段計(jì)算一下，分成很明顯的3組：第一組中職得到的生均性財(cái)政資助是公辦的1/7左右，17%，中間一個(gè)組小學(xué)、初中、高中、大學(xué)得到的生均水平是公辦的1/10左右，最下面一組學(xué)前得到的生均經(jīng)費(fèi)是公辦的1/20左右。也就是說如果這個(gè)盤子是政府來做，同樣的學(xué)前服務(wù)，政府需要拿出20倍以上，同樣的小學(xué)、初中、高中、大學(xué)需要拿出10倍的錢，同樣的中職，需要拿出7倍的錢，但是得到的服務(wù)是一樣的。
2013年公共財(cái)政對(duì)民辦教育撥款情況
2007~2013民辦學(xué)校公共財(cái)政預(yù)算撥款生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)
公辦教育缺乏選擇
公辦教育所面臨的第二個(gè)挑戰(zhàn)是難以提供更多的選擇。十九大有一個(gè)重要的開端：“新時(shí)期中國社會(huì)基本矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。”這個(gè)不充分不平衡，教育部門的理解是加大教育利用，但這個(gè)教育體制不能解決多樣化的問題。從義務(wù)教育來看，通常一個(gè)縣級(jí)區(qū)域是60到80所學(xué)校，盡管我們有60-80所學(xué)校，但是對(duì)于每一個(gè)學(xué)校來說只有一個(gè)選擇。如果這一學(xué)校是民辦，那么它的選擇將會(huì)大幅增加至少十倍以上，我們暫時(shí)不考慮投入的效率問題。
現(xiàn)在全國推行的“零擇?！本褪菑暮贾蓍_始的。2012年杭州市委宣傳部找我到杭州電視臺(tái)做節(jié)目，就是談“零擇?！薄ＥR到發(fā)言，我不但沒有支持“零擇?！?，而且對(duì)“零擇?！边M(jìn)行了猛烈的抨擊，使得主持人感到很尷尬，他們覺得“零擇校”有問題嗎？我講評(píng)價(jià)一種政策第一評(píng)價(jià)的是合法性，“零擇?！焙戏▎?？“零擇?！笔遣缓戏ǖ?。我們以前認(rèn)為義務(wù)教育不就是要大家就近入學(xué)嗎？就近入學(xué)對(duì)政府是強(qiáng)制性規(guī)范，但是對(duì)家長是選擇性規(guī)范，也就是說政府要建足夠多的學(xué)校，讓孩子能夠就近入學(xué)，但是對(duì)家長來說可以選擇就近入學(xué)，也可以不選擇就近入學(xué)。政府可以滿足就近入學(xué)的要求，但不能強(qiáng)迫家長讓孩子就近入學(xué)，所以“零擇?！眹?yán)格來說是不合法的。合理性那更有問題了，公辦學(xué)校的差距是現(xiàn)實(shí)所在，限制一部分人在好學(xué)校，一部分人在普通的學(xué)校，這個(gè)理由是什么？以前有一個(gè)說法，如果人多了都去選，那么差生怎么讀呢？這個(gè)觀念還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀念。如果人們都去選讀了，那普通學(xué)校怎么辦呢？這個(gè)也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的觀念。為什么要擇校，不是因?yàn)楸贿x擇的學(xué)校辦得好，而恰恰是因?yàn)闆]有被選擇的學(xué)校沒有辦好。所以公辦教育在選擇性方面嚴(yán)重不符合我們社會(huì)的教育選擇多樣性。
公辦教育公平堪憂
公辦教育在保障公平方面也面臨著挑戰(zhàn)。現(xiàn)在講教育公平，尤其這個(gè)框架是所謂的起點(diǎn)公平、過程公平、結(jié)果公平。這個(gè)框架是經(jīng)不起仔細(xì)分析的。公平只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就是同樣的人同樣對(duì)待，所有的標(biāo)準(zhǔn)都是一樣的，更不用分析橫向公平、縱向公平，那些全都是派生的，核心的唯一的標(biāo)準(zhǔn)就是同樣的人同樣對(duì)待。在什么情況下我們是同樣的人，也就是權(quán)利平等的人呢？只有在面對(duì)公共教育資源的時(shí)候，我們的權(quán)利是平等的。所以當(dāng)我們面對(duì)教育資源的時(shí)候，我們沒有受到同等的對(duì)待，教育就是不公平的，因此教育不公平是因公辦教育而產(chǎn)生的。這一分析結(jié)果可能是很多人無法接受的，因?yàn)楣k教育打出的旗幟就是為了推行教育公平。如果有興趣的話可以看一下我在《華師范大學(xué)學(xué)報(bào)》發(fā)表的《吳華：公辦教育能夠保障教育公平嗎？》，在此文中我做了系統(tǒng)的分析。
舉例講，中關(guān)村三小的萬柳村校區(qū)是全北京最好的小學(xué)。這所學(xué)校的資源投入力度是超過了浙江大學(xué)、北京大學(xué)、清華大學(xué)，而且所體現(xiàn)的教育、理念、管理等等也碾壓北大清華的。但這是一個(gè)公辦學(xué)校，海淀區(qū)難道僅僅一所公共學(xué)校嗎？對(duì)不能進(jìn)入這所公辦學(xué)校的學(xué)生來說是公平的嗎？但是，如果這是一所的民辦學(xué)校，這公平問題就不存在了。民辦學(xué)校基本是不依靠公共資源的。我們只有面對(duì)共同擁有的東西的時(shí)才會(huì)產(chǎn)生公平問題，否則公平問題不存在。所以我們講，教育公平嚴(yán)格地說是公辦教育問題，公辦教育如果提供差異較小的教育，它就是公平的。
我們?cè)購膮^(qū)域的角度來看教育的不公平。北京小學(xué)經(jīng)費(fèi)15000，浙江12000，河南5000，河南只有北京1/3。這個(gè)在憲法方面是不公平的，在教育法上也是不公平的，但是跟前面的相比是不同的不公平。義務(wù)教育明確不可以把學(xué)校搞得差異顯著，要縮小差異，但是我們?cè)诿恳粋€(gè)縣都存在這種非法的不公平。國家為了推進(jìn)義務(wù)教育飛速發(fā)展，2013年啟動(dòng)全國義務(wù)教育現(xiàn)行驗(yàn)收，上海是全國基礎(chǔ)教育發(fā)展最高的地區(qū)之一，也是最新提出義務(wù)教育均衡性驗(yàn)收的。我們來看一下驗(yàn)收的情況，這個(gè)驗(yàn)收有八項(xiàng)指標(biāo)，同時(shí)還有兩項(xiàng)指標(biāo)，這兩個(gè)指標(biāo)非常重要，叫標(biāo)準(zhǔn)差，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差是什么意思呢？我們做了一個(gè)粗略的估計(jì)，用標(biāo)準(zhǔn)差來衡量數(shù)據(jù)的分布區(qū)間，在這個(gè)數(shù)據(jù)比較之下可以認(rèn)為這個(gè)數(shù)據(jù)的68%分布在平均數(shù)為中心，正負(fù)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之間，它的極值相差2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差；95%的數(shù)據(jù)分布正負(fù)2個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差之間，極值是4個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差；99%的數(shù)據(jù)分布正負(fù)3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)茶之間，極值是6個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差。把這個(gè)極值和系數(shù)一乘就得到標(biāo)準(zhǔn)差，再往上加兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，往下減兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)差，你會(huì)發(fā)現(xiàn)在我們國家發(fā)展得最高的上海地區(qū)，已經(jīng)通過均衡數(shù)據(jù)驗(yàn)收的上海地區(qū)，他的生均設(shè)備相差3倍。那沒有通過驗(yàn)收的地區(qū)又會(huì)是什么情況？所以公辦學(xué)校不公平是一個(gè)事實(shí)。
浙江省42個(gè)縣（市、區(qū)）義務(wù)教育學(xué)校校際差異系數(shù)表
浙江省也是如此，全國都是如此。我們現(xiàn)在已經(jīng)通過2030多個(gè)縣，預(yù)備到2020年完成全部2800多個(gè)縣的義務(wù)教育基本均衡性驗(yàn)收。教育部2017年啟動(dòng)的優(yōu)質(zhì)均衡評(píng)比，就是要所謂的第一步是有書讀，第二步是要讀好書。教育不僅要滿足低水平的均衡，還要高水平的優(yōu)質(zhì)均衡，然而這個(gè)優(yōu)質(zhì)均衡是很難實(shí)現(xiàn)的，還需要不斷努力。
（根據(jù)吳華教授在杭州城研中心“多界聯(lián)動(dòng) 系統(tǒng)破解‘三點(diǎn)半’問題研討會(huì)”上的主旨報(bào)告整理，未經(jīng)本人審閱。）
供稿人：林玥玥
審核人：郭宸宇