特色小鎮(zhèn)、未來社區(qū)分別被納入2015年、2019年浙江省政府工作報(bào)告。隨著2019年未來社區(qū)在浙江的全面實(shí)踐，有望形成與特色小鎮(zhèn)類似的浙江標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院的研究成果，未來社區(qū)可歸結(jié)為：以滿足人民美好生活需要為根本目的的人民社區(qū)，是圍繞社區(qū)全生活鏈服務(wù)需求，以人本化、生態(tài)化、數(shù)字化為價(jià)值坐標(biāo)，以和睦共治、綠色集約、智慧共享為內(nèi)涵特征，以未來鄰里、教育、健康、創(chuàng)業(yè)、交通、低碳、建筑、服務(wù)和治理等九大場景創(chuàng)新引領(lǐng)未來生活方式變革的新型城市功能單元。面對未來已來的社區(qū)化時(shí)代，特色小鎮(zhèn)如何適應(yīng)新時(shí)代、新場景、新要求，亟須在模式類型上開展再創(chuàng)新，不忘初心，砥礪前行。
1
特色小鎮(zhèn)發(fā)展的時(shí)代性
邁入新世紀(jì)以來，在工業(yè)化和城市化雙輪驅(qū)動(dòng)下，浙江小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)、城市經(jīng)濟(jì)、都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都取得了不俗的成就。2012年，中國經(jīng)濟(jì)步入“新常態(tài)”和新舊動(dòng)能交替期，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和外向型經(jīng)濟(jì)為主要特征的浙江面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展的重大挑戰(zhàn)，暴露出核心產(chǎn)業(yè)競爭力不足、資源有效利用率低、核心創(chuàng)新能力不足等問題。
為貫徹落實(shí)中央提出的新型城鎮(zhèn)化和全面深化改革總目標(biāo)，平穩(wěn)度過經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸期”，2015年浙江省委、省政府堅(jiān)持以“八八戰(zhàn)略”為總綱，借鑒中外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，立足都市區(qū)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造性地提出了特色小鎮(zhèn)這一發(fā)展理念和發(fā)展模式，并在全省統(tǒng)籌推進(jìn)、逐步實(shí)施，有力的推動(dòng)了浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪改革發(fā)展。2016年出臺(tái)的《國家發(fā)展改革委關(guān)于加快美麗特色小（城）鎮(zhèn)建設(shè)的指導(dǎo)意見》文件采納了浙江特色小鎮(zhèn)的內(nèi)涵界定，認(rèn)為特色小鎮(zhèn)主要指聚焦特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，集聚高端發(fā)展要素，不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。
特色小鎮(zhèn)不同于過去的政策性的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，它必須有突出的發(fā)展主題，而不是單純的招商引資。特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵特質(zhì)，要立足產(chǎn)業(yè)“特而強(qiáng)”、功能“聚而合”、形態(tài)“小而美”、機(jī)制“新而活”，推動(dòng)創(chuàng)新性供給與個(gè)性化需求有效對接，打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)和新型城鎮(zhèn)化有效載體。不能把特色小鎮(zhèn)當(dāng)成筐、什么都往里裝，不能盲目把產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)、體育基地、美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體以及行政建制鎮(zhèn)戴上特色小鎮(zhèn)“帽子”。
2
特色小鎮(zhèn)發(fā)展的創(chuàng)新性
改革創(chuàng)新是特色小鎮(zhèn)高質(zhì)量、內(nèi)涵式建設(shè)的根本動(dòng)力。浙江特色小鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能融合發(fā)展，以轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，破解新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，并初步探索出一條基于特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)城融合發(fā)展新路徑。
一是規(guī)劃理念創(chuàng)新，實(shí)行“多規(guī)合一”。特色小鎮(zhèn)規(guī)劃不是單一的城鎮(zhèn)規(guī)劃或園區(qū)規(guī)劃，而是各種元素高度關(guān)聯(lián)的綜合性規(guī)劃。因此，必須堅(jiān)持規(guī)劃先行、多規(guī)融合，突出規(guī)劃的前瞻性和協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌考慮人口分布、生產(chǎn)力布局、國土空間利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。要摒棄“貪大求洋”“大拆大建”的做法，堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地，合理界定人口承載力、資源承載力、環(huán)境承載力與產(chǎn)業(yè)支撐力，在開發(fā)中保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)。結(jié)合資源稟賦條件，聯(lián)動(dòng)編制產(chǎn)業(yè)、文化、旅游“三位一體”，生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化“三化驅(qū)動(dòng)”，項(xiàng)目、資金、人才“三方落實(shí)”的建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃編制要精細(xì)，不僅要編制概念性規(guī)劃，還要編制控制性詳規(guī)、核心區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)劃等，畫出空間布局圖、功能布局圖、項(xiàng)目示意圖，確保小鎮(zhèn)規(guī)劃可落地。
二是運(yùn)營機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行“企業(yè)主體”。特色小鎮(zhèn)的成敗不在于政府是否給帽子、給政策，關(guān)鍵在于企業(yè)是否有動(dòng)力，市場是否有熱情。因此，特色小鎮(zhèn)不能由政府大包大攬，必須堅(jiān)持企業(yè)為主體、市場化運(yùn)作。政府要有所為、有所不為，做好編制規(guī)劃、保護(hù)生態(tài)、優(yōu)化服務(wù)，不干預(yù)企業(yè)運(yùn)營。要摒棄“先拿牌子、政府投資、招商引資”的傳統(tǒng)做法，引入有實(shí)力的投資建設(shè)主體，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。要給予小鎮(zhèn)獨(dú)立運(yùn)作的空間，發(fā)揮當(dāng)?shù)鼐用瘛⒋澹ㄉ鐓^(qū)）的主動(dòng)性和積極性，引導(dǎo)各方社會(huì)力量參與小鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)，使市場主體和當(dāng)?shù)鼐用癯蔀樘厣℃?zhèn)開發(fā)建設(shè)的真正主體。要?jiǎng)?chuàng)新融資方式，探索產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)眾籌、PPP等融資路徑，加大引入社會(huì)資本的力度，以市場化機(jī)制推動(dòng)小鎮(zhèn)建設(shè)。要引入第三方機(jī)構(gòu)，為入駐企業(yè)提供專業(yè)的融資、市場推廣、技術(shù)孵化、供應(yīng)鏈整合等服務(wù)，使特色小鎮(zhèn)成為新型眾創(chuàng)平臺(tái)。
三是制度供給創(chuàng)新，實(shí)行“優(yōu)勝劣汰”。堅(jiān)持質(zhì)量導(dǎo)向，把實(shí)績作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)考量城鄉(xiāng)規(guī)劃符合度、環(huán)境功能符合度、產(chǎn)業(yè)定位清晰度、文化功能挖掘度等內(nèi)涵建設(shè)情況。實(shí)施“創(chuàng)建制”，重謀劃、輕申報(bào)，重實(shí)效、輕牌子，上不封頂、下不保底，寬進(jìn)嚴(yán)定、動(dòng)態(tài)管理，不搞區(qū)域平衡、產(chǎn)業(yè)平衡，形成“落后者出、優(yōu)勝者進(jìn)”的競爭機(jī)制。實(shí)施“期權(quán)激勵(lì)制”，轉(zhuǎn)變政策扶持方式，從“事先給予”改為“事后結(jié)算”，對于驗(yàn)收合格的特色小鎮(zhèn)給予財(cái)政返還獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)施“追懲制”，對未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的，實(shí)行土地指標(biāo)倒扣，防止盲目“戴帽子”，確保小鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量。
3
特色小鎮(zhèn)發(fā)展的特殊性
特色小鎮(zhèn)作為開放性的發(fā)展空間，是對產(chǎn)城融合的新型城鎮(zhèn)化道路進(jìn)行探索的試驗(yàn)區(qū)，需運(yùn)用各種政策工具對符合這個(gè)主題的資源和要素進(jìn)行空間重組，深入發(fā)掘產(chǎn)業(yè)、機(jī)制、功能、風(fēng)貌、人群、位置的特殊性，體現(xiàn)個(gè)性化、主題化、文化創(chuàng)意特色化的地方發(fā)展道路。
一是特色小鎮(zhèn)要充分挖掘區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色。只有挖掘產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容及活力，制定產(chǎn)業(yè)的扶持及優(yōu)惠政策，用產(chǎn)業(yè)的活力帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，形成良好的供需關(guān)系，這才是特色小鎮(zhèn)的發(fā)展動(dòng)力和可持續(xù)的基礎(chǔ)。浙江特色小鎮(zhèn)在發(fā)展戰(zhàn)略上，強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的決定性作用，在特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中各級(jí)政府的核心作用并不在于資源的傾斜性配置，而在于引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)，這對于在全國范圍內(nèi)推廣特色小鎮(zhèn)建設(shè)具有重要的啟示意義。
二是堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運(yùn)作。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)是政府、市場、社會(huì)多方共同參與的行為，不能僅從政府層面著手，而是堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)、以市場為主體、社會(huì)共同參與的運(yùn)行機(jī)制。政府做好頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、服務(wù)管理等工作，把控整體方向、創(chuàng)造業(yè)態(tài)環(huán)境、建立健全公共基礎(chǔ)設(shè)施、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)；企業(yè)通過資源整合以及市場化的運(yùn)作管理方式，成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的主角，而與特色小鎮(zhèn)息息相關(guān)的當(dāng)?shù)鼐用?，則承擔(dān)參與與社會(huì)監(jiān)督的責(zé)任，保障企業(yè)、居民真正成為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主體。
三是逐步建立健全特色小鎮(zhèn)考核機(jī)制。政府對于違規(guī)建設(shè)、未達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)或多次考核不達(dá)標(biāo)的特色小鎮(zhèn)，應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，收回已出讓建設(shè)用地并給予開發(fā)商部分補(bǔ)償，或引導(dǎo)開發(fā)商將土地另作他用，避免財(cái)政資金和土地資源的浪費(fèi)。要因地制宜推進(jìn)特色小鎮(zhèn)退出機(jī)制。建立特色小鎮(zhèn)綜合效益評價(jià)指標(biāo)體系。各地根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r從產(chǎn)業(yè)特性、資金投入、項(xiàng)目引入、人才招留、公共事業(yè)以及環(huán)境效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等維度進(jìn)行全面考核評價(jià)。對于破壞環(huán)境、過度開發(fā)、以特色小鎮(zhèn)為名開發(fā)房地產(chǎn)等行為,要設(shè)置不容突破的底線。對于考核多次不達(dá)標(biāo)的特色小鎮(zhèn)，做退出處理。
4
特色小鎮(zhèn)發(fā)展的模式類型
回顧總結(jié)浙江特色小鎮(zhèn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)是小鎮(zhèn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，道路多元化是小鎮(zhèn)發(fā)展的必然趨勢，完善的政策機(jī)制是小鎮(zhèn)健康發(fā)展的保障，依據(jù)小鎮(zhèn)發(fā)展的階段性特征處理好近遠(yuǎn)期關(guān)系是小鎮(zhèn)發(fā)展的必然要求。經(jīng)過近5年的探索和實(shí)踐，浙江特色小鎮(zhèn)已經(jīng)形成了相對成熟的發(fā)展模式。總體來看主要有三種類型，未來仍然需要對標(biāo)國際化思路與全球化視野、融入先進(jìn)理念和技術(shù)繼續(xù)創(chuàng)新完善。
一是企業(yè)主體規(guī)劃、政府提供服務(wù)模式。這需要龍頭企業(yè)的參與帶動(dòng)，充分發(fā)揮企業(yè)市場容量大、資金實(shí)力雄厚、產(chǎn)品服務(wù)范圍廣泛的特點(diǎn)。
二是政企合作規(guī)劃、項(xiàng)目組合聯(lián)動(dòng)建設(shè)模式。每個(gè)小鎮(zhèn)均需明確一個(gè)主要投資主體，企業(yè)獨(dú)立運(yùn)行項(xiàng)目，以“大項(xiàng)目支撐，小項(xiàng)目擴(kuò)張”的方式來落實(shí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)；政府重點(diǎn)做好特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃引導(dǎo)、資源整合、服務(wù)優(yōu)化、政策完善等工作。
三是政府規(guī)劃建設(shè)、面向市場招商模式。政府直接參與投資，對小鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要影響。政府可以直接參與投資，撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入；可以通過制定出臺(tái)產(chǎn)業(yè)等各種政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入；也可以搭建小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新融資平臺(tái)。
供稿人：李明超、錢沖
審稿人：李明超